前言
宅基地制度是復(fù)合的而不是單一的，既包括土地憲法制度，也括土地管理制度，還包括宅基地治理制度。宅基地制度變遷在兩個(gè)層面展開(kāi)，一是宅基地使用制度，二是政府征地制度。宅基地制度變遷既要遵循憲法制度，又要與宅基地的利用現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)。
集體化時(shí)期我國(guó)建立起宅基地制度，三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)的土地制度，實(shí)現(xiàn)了宅基地自主治理的公平與效率。改革開(kāi)放以來(lái)土地管理權(quán)力的上移，及人身自由限制的逐步被解除，使宅基地利用與農(nóng)民家計(jì)變遷建立聯(lián)系。我們依據(jù)宅基地財(cái)產(chǎn)屬性的強(qiáng)弱，將中國(guó)農(nóng)村分為一般農(nóng)村及沿海發(fā)達(dá)和城郊農(nóng)村。
一般農(nóng)村的宅基地財(cái)產(chǎn)屬性弱，具有較強(qiáng)生產(chǎn)生活功能，性質(zhì)更接近農(nóng)用地。城市經(jīng)濟(jì)的拉力有限，大部分農(nóng)民難以順利進(jìn)城，宅基地的季節(jié)性閑置成為常態(tài)。從宅基地保障農(nóng)民家庭的生活穩(wěn)定，保障經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的社會(huì)穩(wěn)定角度看，當(dāng)前的宅基地利用實(shí)現(xiàn)了制度效率。如果治理主體因地制宜地制定規(guī)劃，既保證居住點(diǎn)在耕作半徑范圍，又能建設(shè)完善的公共生活設(shè)施，然后要求農(nóng)民建新必須退出老宅基地，時(shí)間的推移會(huì)帶來(lái)宅基地的低成本退出。問(wèn)題是宅基地治理制度變遷，尤其是稅費(fèi)改革及鄉(xiāng)村體制改革，使基層組織的治理能力動(dòng)力被削弱。
沿海發(fā)達(dá)和城郊農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)屬性強(qiáng)，宅基地使用制度的實(shí)踐問(wèn)題主要有兩個(gè)：一是基層組織利用土地管理體制漏洞謀取地利，二是老宅基地不退出帶來(lái)新增宅基地的供應(yīng)不足。改革宅基地審批制度和加強(qiáng)政府監(jiān)管是個(gè)治理問(wèn)題，可逐步完善解決，如何提高老村宅基地利用效率是問(wèn)題的根本。相較于政府和市場(chǎng)解決的強(qiáng)負(fù)外部性，集體主導(dǎo)的部分更新式宅基地治理，交易成本較低，改善了居住環(huán)境，有較高的推廣價(jià)值。
中央主導(dǎo)的宅基地制度變遷，有兩個(gè)主要目標(biāo)，一是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)，針對(duì)的是一般農(nóng)村及沿海發(fā)達(dá)和城郊農(nóng)村的鄉(xiāng)村規(guī)劃難實(shí)施、違建房治理效果差，帶來(lái)的宅基地流轉(zhuǎn)頻繁糾紛增多的問(wèn)題；二是實(shí)施耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡制度，針對(duì)的是地方政府難以有效約束，土地非農(nóng)化的速度過(guò)快，帶來(lái)的耕地資源迅速減少的問(wèn)題。
宅基地價(jià)格的上漲主要有兩個(gè)原因，一是城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)特定位置的土地升值；二是國(guó)家為保護(hù)耕地采取偏緊的建設(shè)用供給政策。我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，一般農(nóng)村占全國(guó)農(nóng)村的95%，改革征地制度推動(dòng)宅基地入市，只會(huì)使5%的沿海發(fā)達(dá)和城郊村農(nóng)民獲利，會(huì)影響國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，影響整體的社會(huì)公平。而依照物權(quán)法原則推動(dòng)的宅基地確權(quán)，不僅不利于提高宅基地居住效率，而且與宅基地使用制度沖突，與現(xiàn)行的土地憲法秩序相沖突。
宅基地制度各個(gè)目標(biāo)本應(yīng)是統(tǒng)籌平衡的，現(xiàn)在耕地保護(hù)的戰(zhàn)略地位被不斷拔高，就會(huì)出現(xiàn)因噎廢食、顧此失彼的土地管理問(wèn)題。中央在建立城鄉(xiāng)一體的指標(biāo)化土地管理制度后，一方面嚴(yán)格限制土地非農(nóng)化的規(guī)模以保護(hù)耕地資源，一方面又允許地方通過(guò)增減掛鉤或地票獲取指標(biāo)，由此帶來(lái)城鄉(xiāng)土地利用變遷特點(diǎn)及問(wèn)題被誤判，宅基地使用制度的運(yùn)作空間受擠壓的問(wèn)題。
宅基地治理制度的瓦解，土地管理制度的僭越，及地權(quán)制度的操之過(guò)急，與兩類農(nóng)村的宅基地問(wèn)題不相契合，帶來(lái)宅基地制度變遷的實(shí)踐困境。我國(guó)的土地憲法秩序沒(méi)有調(diào)整，社會(huì)沒(méi)有跨過(guò)中等收入陷阱，我們應(yīng)立足宅基地制度的義利合一原則，面向現(xiàn)實(shí)、有主有次、循序漸進(jìn)的變遷宅基地制度。