概念的厘清：地方政府性債務(wù)的基本含義

　　在現(xiàn)代國(guó)家地方政府的財(cái)政收支過(guò)程中，公共債務(wù)占據(jù)的地位越來(lái)越重要，地方政府性債務(wù)在加快地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、提高公共服務(wù)水平、彌補(bǔ)地方財(cái)力不足以及應(yīng)對(duì)危機(jī)等方面起到了重要作用。地方公共財(cái)政對(duì)政府債務(wù)的依賴也使得該領(lǐng)域的研究成為世界各國(guó)普遍關(guān)心和重視的問(wèn)題。但在有效規(guī)制地方政府舉債行為，加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理之前，我們首先必須要明確界定地方政府性債務(wù)的內(nèi)涵及外延，亦即，何為地方政府性債務(wù)?它的范圍是什么?

　　一、地方政府性債務(wù)的法學(xué)釋義

　　(一)地方政府及地方財(cái)政的功能定位

　　就政府而言，其通常是指一個(gè)國(guó)家和社會(huì)的管理機(jī)構(gòu)，是受一定傳統(tǒng)、習(xí)慣、規(guī)范、法令、規(guī)章約束公共事務(wù)管理行為的制度化了的行使公共權(quán)力的組織，包括中央政府和地方政府兩個(gè)層面。地方政府是與中央政府相對(duì)的一個(gè)概念。在西方國(guó)家，地方政府又被稱為local government 或subnational government，是指經(jīng)由地方民主選舉而產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)，它的管轄權(quán)僅限于當(dāng)?shù)胤秶�并通過(guò)授權(quán)獲得地方征稅權(quán)以及地方公共服務(wù)供應(yīng)的自由裁量權(quán)。b 通常而言，地方政府具有雙重特征：一是地方性，地方政府是指最接近公眾的基層政府，系由地方民主選舉而產(chǎn)生。c 二是層級(jí)性，地方政府是一國(guó)中央政府之下的各級(jí)政府的總稱。地方政府的權(quán)力僅限于當(dāng)?shù)胤秶�，不能在其他區(qū)域或全國(guó)范圍內(nèi)行使征稅權(quán)和提供公共服務(wù)。我國(guó)目前采取的是中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)政府結(jié)構(gòu)，其中省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府即屬于地方政府的范疇，因此當(dāng)前我國(guó)地方政府主要包括以下四個(gè)層級(jí)：一是由省、自治區(qū)和直轄市構(gòu)成的省級(jí)政府;二是由副省級(jí)城市、地級(jí)市、自治州構(gòu)成的市級(jí)政府;三是由縣、縣級(jí)市和自治縣構(gòu)成的縣級(jí)政府;四是城市中的街道和農(nóng)村的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府。

　　在地方政府治理過(guò)程中，地方財(cái)政是不可或缺的基礎(chǔ)和支柱保障，地方政府需要通過(guò)財(cái)政來(lái)提供公共產(chǎn)品以滿足地方居民的公共需要、優(yōu)化地區(qū)資源配置、調(diào)節(jié)轄區(qū)內(nèi)收入分配以及進(jìn)行區(qū)域性經(jīng)濟(jì)總量和結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)等。按照我們國(guó)家的地方財(cái)政制度分工，在地方財(cái)政體系中，省級(jí)財(cái)政居于主導(dǎo)地位，城鎮(zhèn)財(cái)政居于支柱地位，市轄區(qū)財(cái)政是介于地方財(cái)政體制兩端之前的中間型財(cái)政，縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政是地方財(cái)政的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。地方財(cái)政在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和財(cái)政體系中的重要地位主要反映在以下三個(gè)方面：其一，在財(cái)政收支方面，地方財(cái)政收入與支出是國(guó)家經(jīng)濟(jì)中的重要組成部分，地方財(cái)政收入與支出的總量在整個(gè)財(cái)政體系總量中占有較大比重。其二，在財(cái)政職能方面，地方政府主要提供對(duì)居民日常生活有直接影響的、攸關(guān)福利水平的事務(wù)，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、交通、社會(huì)服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、公共安全以及城市基本設(shè)施建設(shè)等。其三，在政策影響力方面，地方政府的財(cái)政治理經(jīng)驗(yàn)、財(cái)政執(zhí)行政策通常會(huì)成為國(guó)家財(cái)政政策制定和執(zhí)行過(guò)程中的重要參考，有利于國(guó)家財(cái)政政策的多樣化和創(chuàng)新。就此而言，地方財(cái)政的穩(wěn)固直接關(guān)系著國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，因此，化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)地方財(cái)政的正常運(yùn)行是必須重點(diǎn)關(guān)注的社會(huì)課題。

　　(二)地方政府性債務(wù)的概念界定

　　就地方政府性債務(wù)的概念而言，理論界對(duì)其認(rèn)知不一，實(shí)踐中政府性債務(wù)與政府債務(wù)這兩個(gè)概念也經(jīng)常被混用，因而在界定地方政府性債務(wù)之前，需要區(qū)分地方政府性債務(wù)與地方政府債務(wù)之間的關(guān)系。

　　從我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)定來(lái)看，2014 年修訂的《預(yù)算法》第35 條使用的是政府債務(wù)的概念，該條第5 款規(guī)定：國(guó)務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。國(guó)務(wù)院財(cái)政部門對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施監(jiān)督。……