自序

　　黨的十八屆三中全會(huì)確立全面深化改革的發(fā)展戰(zhàn)略，以處理政府與市場(chǎng)關(guān)系為核心，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，大幅減少政府對(duì)資源的直接配置，依托市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則實(shí)現(xiàn)資源配置效益最大化和效率最優(yōu)化。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展進(jìn)步，公共服務(wù)需求和發(fā)展追求日新月異，提升公共服務(wù)供給效率和水平迫在眉睫，打破公共服務(wù)政府單一的供給格局，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是公共服務(wù)改革的必由之路。政府與社會(huì)資本合作（Public�睵rivate�睵artnership,PPP）模式是公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的創(chuàng)新性路徑，它在拓寬公共服務(wù)融資渠道、吸引社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)投資建設(shè)、緩解政府公共財(cái)政壓力的同時(shí)，也在加速政府職能轉(zhuǎn)換，推進(jìn)公共服務(wù)供給方式的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變。政府與社會(huì)資本在公共服務(wù)領(lǐng)域的廣泛合作，意味著公共服務(wù)資源市場(chǎng)化配置的號(hào)角全面吹響，公共服務(wù)從政府供給向合作供給、從單一投入向多元投入的新型供給制將成為現(xiàn)實(shí)，競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)則、效率和監(jiān)管也將成為公共服務(wù)活動(dòng)的新常態(tài)。

　　公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革直接關(guān)系民生福祉保障、公共利益安全和社會(huì)秩序穩(wěn)定，傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)、政策支持的“先行先試”發(fā)展路徑不足以引導(dǎo)和完成這一特殊的社會(huì)變革。以PPP模式為改革的重要抓手和市場(chǎng)化配置的基本方法，需要政府具有“壯士斷腕”的決心，以非凡的勇氣和魄力，摒棄公共服務(wù)資源壟斷配置特權(quán)，斬?cái)嗯c各公共部門、企業(yè)間的利益關(guān)聯(lián)，以真誠、平等的姿態(tài)，秉承契約精神與社會(huì)資本展開合作，需要以法治政府的現(xiàn)代治理理念約束權(quán)力、規(guī)范合作行為。只有這樣，社會(huì)資本才能積極響應(yīng)并參與公共服務(wù)領(lǐng)域的改革，才能在追求合理回報(bào)的同時(shí)兼顧公共利益，才能奉獻(xiàn)社會(huì)，實(shí)現(xiàn)自己的社會(huì)責(zé)任。因此，政府與社會(huì)資本在公共服務(wù)領(lǐng)域的合作，需要以法律為載體的頂層設(shè)計(jì)和制度供給，以法律的權(quán)威約束權(quán)力，平衡利益，保障公共利益安全和改革成果的實(shí)現(xiàn)。

　　自2013年黨的十八屆三中全會(huì)做出“允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道,允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”的決定之后，PPP上升到國家經(jīng)濟(jì)政策的高度,PPP發(fā)展進(jìn)入快車道。國務(wù)院辦公廳、發(fā)改委、財(cái)政部等職能部門密集出臺(tái)各類PPP法規(guī)、政策性文件多達(dá)百余項(xiàng)。但這些政策性、規(guī)范性文件尚存在層次低、權(quán)威不足、缺乏系統(tǒng)性等問題。不同部委頒發(fā)的規(guī)范性文件間隔時(shí)間短、頻率快令人目不暇接，導(dǎo)致PPP實(shí)踐中的無所適從。

　　選擇以“政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式立法研究”為題，展開PPP模式立法理論與法律實(shí)踐的研究，源于我們對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)化改革法律問題的興趣和關(guān)注。2014年5月，我們向國家社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室提出“政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式立法研究”重大項(xiàng)目立項(xiàng)的建議并被采納，入選為2015年年度國家社科基金重大項(xiàng)目課題指南，由此展開了長(zhǎng)達(dá)一年的課題論證準(zhǔn)備，并于2015年8月完成20萬字投標(biāo)書的課題論證。結(jié)果雖然有些遺憾，但我們不忘初心，組建PPP研討團(tuán)隊(duì)，堅(jiān)持收集、整理各種資料，調(diào)查實(shí)踐案例，參與各種政府或企業(yè)家舉辦的座談會(huì)，盡可能了解PPP模式推廣與運(yùn)用中存在的理論與實(shí)踐問題并持續(xù)組織研討，最終形成了《政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式立法研究》這一學(xué)術(shù)成果。盡管它在結(jié)構(gòu)安排尚需進(jìn)一步推敲，觀點(diǎn)尚需進(jìn)一步斟酌，論證方法也需進(jìn)一步完善，但它畢竟是國內(nèi)法學(xué)領(lǐng)域?yàn)閿?shù)不多的以“政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式立法”為研究對(duì)象的作品。拋磚引玉，期望理論界尤其是法學(xué)界專家學(xué)者能對(duì)PPP這一社會(huì)熱點(diǎn)有更深入、集中的關(guān)注和法律思考。

　　本書以我國PPP模式運(yùn)行為背景，從立法視角探討PPP模式運(yùn)行機(jī)理、制度設(shè)計(jì)和立法技術(shù)，總體上解決PPP模式“為什么要立法？哪些問題需要重點(diǎn)立法以及怎么立法”的問題。本書的寫作體例以2015年提交的《國家社科基金重大項(xiàng)目投標(biāo)書》為基礎(chǔ)，并經(jīng)反復(fù)調(diào)整與修改。《國家社科基金重大項(xiàng)目投標(biāo)書》的論證是一個(gè)嘔心瀝血的過程，兩個(gè)月的漫漫長(zhǎng)夏正值假期，這場(chǎng)戰(zhàn)斗攪亂了生活的安寧和秩序，家人、學(xué)術(shù)友人、學(xué)生弟子為此付出了時(shí)間與精力。感謝顧功耘教授的無私提攜和幫助、感謝科研處童瀟教授為搭建項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)不辭辛苦地奔忙溝通，感謝各學(xué)科帶頭人毫無保留的學(xué)術(shù)支持，感謝許多同學(xué)對(duì)觀點(diǎn)討論、結(jié)構(gòu)修飾和資料收集的積極參與。除緒論外，全書共九章，陳婉玲教授撰寫第一章至第五章（約25萬字），湯玉樞教授撰寫第六章至第九章（約20萬字），全書由陳婉玲教授負(fù)責(zé)統(tǒng)稿。寫作中，參閱了國內(nèi)外許多學(xué)者關(guān)于PPP方面的著述，曹書、陳學(xué)輝、李蓓等同學(xué)分別參與了部分章節(jié)的資料整理和初稿撰寫工作，女兒為全書的校正付出了大量的心血，特此一并致謝。

　　因健康原因，本書撰寫計(jì)劃時(shí)斷時(shí)續(xù)，呈現(xiàn)出來的成果也不盡人意。自立項(xiàng)至交付出版歷經(jīng)兩年有余，感謝法律出版社陳妮女士及其同人對(duì)本書的付印所做的一切努力！

　　行成于思而毀于隨，愿風(fēng)起云涌的PPP熱潮中有更多法律人的理性思考！

　　陳婉玲湯玉樞

　　2017年7月31日