央地財權事權在目前很長的一段時間內都將是我國央地關系甚至是政治體制中一個熱點話題，原因就在于長期以來我們單本書運用橫向比較的方式，對國外解決央地財權、事權關系問題的范式進行了探討和分析，又歷史性地考察了我國自建國以來中央、地方關系的發(fā)展演變路徑并對其發(fā)展方向進行了預測。書中重點探討了省級政府在整個國家架構中的重要作用以及如何進一步促使其發(fā)揮好自身作用的問題，認為發(fā)揮好省級政府的作用，可以防止或減輕省級以下地方直至基層地方的財政混亂現(xiàn)象，而治理基層地方的財務混亂問題，關鍵在省一級的治理。
前言沖破央地關系的瓶頸（代序）
莫紀宏
譚波教授的新作《央地財權、事權匹配的憲法保障機制研究》即將面世，請我作個序言。因譚教授是我指導的博士后，并且在博士后研究期間主要關心的也是央地關系問題，故不宜推卻。但說些不痛不癢捧場的話也沒有什么趣旨，因此，想就譚教授新作中涉及的央地關系這一重要議題談幾點看法，見教于業(yè)界行家。
央地關系是一種政治關系，也是一種法律關系。講政治關系，會涉及政治決斷，也就是說，一個共同體是如何處理整體與部分的關系的。當然，歷史經驗的分析很重要，甚至古代的井田制、分封制、封建制、宗主制、殖民地、大一統(tǒng)帝國、邦聯(lián)、聯(lián)邦等，這些過往和既存的事實都表達了整體與部分的關系類型；至當代，基本上濃縮成聯(lián)邦制與單一制兩種類型了。從政治關系上來看，聯(lián)邦制存在著部分優(yōu)先，部分之和大于整體的邏輯關系。表現(xiàn)在合法性秩序上，就是聯(lián)邦的權力來自州的授權，部分的合法性是基礎。單一制是演繹邏輯關系，整體是原點，根據(jù)世事變化的需要，可以對整體做多種角度的部分切割，自然就是部分之和小于整體了。部分的權力來自整體的讓渡。政治上的央地關系必然要通過法律制度鞏固下來，聯(lián)邦制下的央地關系是契約化的，各個地方有很大的自主性，聯(lián)邦的權威在于契約中的權限或是表現(xiàn)為規(guī)范意義上的憲法中的職權；單一制下的央地關系是授予式的，地方與中央之間的權力界限是可以隨著中央的興趣變化而不斷變動的。這種邏輯關系很精確地反映在新中國成立后的央地關系上。中央不斷向地方放權，一放就亂，一亂就收，一收就死，一死就放。反復循環(huán)、不斷延綿，無有定則。今天也沒有完全擺脫這種魔咒。法律都不能約束這一魔咒，說明了央地關系確實比較復雜。當然，不能不說在單一制國家，央地關系更顯得政治性突出，法律性薄弱。
在全面推進依法治國的大背景下，要破解央地法律關系上的魔咒，尋找一個具有相對穩(wěn)定性的授權規(guī)則，保持一定時空范圍內的秩序穩(wěn)定，確實需要建立一個央地關系的法律分析模型。譚教授的新作從財權事權兩個法律鏈接點來考慮這個問題的解決方案，應當說，抓住了央地法律關系的核心。譚教授運用了比較法的數(shù)據(jù)來分析央地財權、事權匹配的事例和經驗，對我國目前央地法律關系中的財權、事權匹配狀況做了比較精細的分析，提出運用憲法的價值和規(guī)則來相對固化央地關系中的財權、事權匹配格局，這里面的邏輯是比較清晰的，由此產生的財政憲治主義思路也很有破題的價值。這是譚教授新作的學術意義所在。
我想補充一點的就是，央地關系中的財權、事權匹配問題是一個政治關系問題，不完全受制于法律制度的約束。財權、事權可以細化，甚至還可以分段、分區(qū)設計，從而保證央地法律關系的適當清晰度，但憲法制度中的財權、事權之間的平衡和比例關系狀況是否妥當，這實際上已經超出了憲法價值和秩序的范圍。有時看似財權、事權不相稱的地方，可能央地關系在政治層面表現(xiàn)得很平穩(wěn)；而在財權、事權之間的匹配關系非常清晰，甚至具有明確的可預見性的情況下，央地之間的法律關系反而陷入了困境。故分析央地財權、事權匹配的憲法保障機制，除了要引入憲法價值的判斷標準，對央地關系的政治樣態(tài)也不能忽視。譚教授新作中注意到了這個問題，但還有很多進一步闡發(fā)的空間。以目前的生態(tài)文明建設為例，從局部和眼前來看，許多央地財權、事權的匹配關系是看不到均衡適當?shù)膬r值特性的，但因為政治上正確，故仍有其存在的合法性�？傊�，閱讀譚教授新作，既是受教，也是啟發(fā)。希望譚教授的新作促使更多的同行萌生新的選題，以此促進央地關系的深入研究。
譚波，2001年畢業(yè)于中南財經政法大學法律系法學專業(yè)，獲法學學士學位，2004年畢業(yè)于中南財經政法大學法學院憲法學與行政法學專業(yè)，獲法學碩士學位，2010年畢業(yè)于中國政法大學法學院憲法學與行政法學專業(yè)，獲法學博士學位�，F(xiàn)為河南省高等學校中青年骨干教師，河南省教育廳學術技術帶頭人，入選河南省高等學�？萍紕�(chuàng)新人才支持計劃，河南省法學會憲法學研究會常務理事。
引 言／001
第一章 央地財權、事權匹配憲法保障機制的理論解構／003
第一節(jié) 央地財權、事權匹配憲法保障問題的出現(xiàn)／003
一 央地財事兩權為什么要匹配？／004
二 央地財權、事權匹配在我國為什么需要憲法來保障？／006
三 部分國家財權、事權匹配憲法保障機制的列示／009
四 新中國成立前央地關系財權、事權匹配憲法保障的歷史分析／014
第二節(jié) 財權、事權在各學科中的內涵界定／020
一 財政學視角下的財權與事權／021
二 公共行政學視角下的財權與事權／024
三 法學視角下的財權與事權／026
第三節(jié) 財權、事權在法學視野內的關系架構／028
一 財力概念的式微與事權概念的單設／028
二 國外財權、事權匹配爭議解決的憲法趨勢／031
三 現(xiàn)行憲法對央地財權、事權匹配的機制缺位／034
四 總結／035
第二章 國外央地財權、事權匹配憲法保障樣板及意義分析／037
第一節(jié) 國外財權、事權匹配憲法保障機制的樣板分析／038
一 亞洲區(qū)／039
二 歐洲區(qū)／049
三 美洲區(qū)／053
四 大洋洲區(qū)／055
五 非洲區(qū)／058
第二節(jié) 央地財權、事權匹配憲法保障機制的意義分析／063
一 對單一制國家央地權力配置關系法治化的整體促進／063
二 對我國民主集中制框架下積極性理論的推進／066
三 對全面推進依法治國目標實現(xiàn)的催化／069
第三章 我國央地財權、事權匹配憲法保障的現(xiàn)狀分析／073
第一節(jié) 新中國成立以來我國央地財權與事權關系演變的趨勢分析／073
一 新中國成立初期至改革開放之前的央地財權、事權關系／074
二 改革開放以來的央地財權、事權關系／076
第二節(jié) 現(xiàn)行央地財權、事權匹配憲法保障的形式和作用分析／083
一 從憲法表現(xiàn)形式的角度／083
二 從實際作用力的角度／088
第三節(jié) 央地財權、事權匹配憲法保障的具體領域分析／092
一 稅權與事權匹配的憲法保障問題／093
二 舉債權與事權匹配的憲法保障領域／097
三 財政轉移支付權與事權匹配的憲法保障問題／101
第四章 我國央地財權、事權匹配憲法保障機制的價值設定與原則構建／105
第一節(jié) 我國央地財權、事權匹配憲法保障機制的價值設定／105
一 稅收權領域／105
二 財政權領域／115
第二節(jié) 央地財權、事權憲法保障的原則構建／120
一 秩序價值下的法定原則／121
二 秩序和公平價值下的公開原則／126
第五章 我國央地財權、事權匹配的憲法保障機制的補強與配套改革／130
第一節(jié) 從憲法表現(xiàn)形式和實際作用方面入手的補強舉措／130
一 從憲法典方面：財政立憲主義的落實／131
二 從憲法相關法和其他部門法的角度：強化通過法律實施憲法的機制／140
三 從憲法解釋和法律解釋層面：強化兩者的聯(lián)動機制，并行發(fā)展／143
四 從憲法慣例層面：實現(xiàn)財權、事權領域的憲法慣例的創(chuàng)生／145
第二節(jié) 我國央地財權、事權匹配憲法保障在具體領域的制度補強／145
一 財權領域憲法保障制度補強／146
二 事權領域憲法保障制度補強／153
第三節(jié) 我國央地財權、事權匹配憲法保障機制的配套改革／165
一 事權相關領域／165
二 財權相關領域／169
三 結語／175
附 錄／176
附錄一 中華人民共和國預算法／176
附錄二 國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見／199
附錄三 國務院關于加強地方政府性債務管理的意見／209
附錄四 國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見／216
附錄五 國務院關于深化財政轉移支付制度改革情況的報告／226
附錄六 財政部關于印發(fā)《中央對地方資源枯竭城市轉移支付辦法》的通知／233
附錄七 財政部關于印發(fā)《中央對地方專項轉移支付管理辦法》的通知／237
附錄八 財政部關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見／250
附錄九 廣東省人民政府關于改革和完善省對下財政轉移支付制度的實施意見／255
附錄十 上海市人民政府關于推進市與區(qū)財政事權和支出責任劃分改革的指導意見（試行）／265
參考文獻／273
后記／285
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