序　加快雄安新區(qū)建設(shè)，推進京津冀協(xié)同發(fā)展
王愛儉

“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶，是我國三大國家戰(zhàn)略，2017年4月1日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)通知，決定設(shè)立河北雄安新區(qū)，這是以習近平同志為核心的黨中央深入推進京津冀協(xié)同發(fā)展做出的一項重大決策部署，是京津冀協(xié)同發(fā)展的新動力、新支點，是繼深圳經(jīng)濟特區(qū)和上海浦東新區(qū)之后又一具有全國意義的新區(qū)，是千年大計、國家大事。
一　重要作用和戰(zhàn)略意義
雄安新區(qū)在京津冀建設(shè)中將發(fā)揮重要作用。首先，雄安新區(qū)是發(fā)展高端高新產(chǎn)業(yè)的重要基地，將吸納和集聚大量創(chuàng)新要素資源，經(jīng)濟增長的新動能強勁，將成為京津冀世界級城市群的重要創(chuàng)新驅(qū)動之地；其次，雄安新區(qū)將是世界建設(shè)生態(tài)智慧城市的標桿和典范，將極大提升京津冀城市圈的世界影響力和競爭力；最后，雄安新區(qū)將是世界大都市區(qū)、城市群、城市連綿帶治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新的典范和標桿，將為世界大都市區(qū)的治理提供示范和學習的榜樣。
發(fā)揮首都城市的區(qū)域經(jīng)濟增長極效應(yīng)。從2014年京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略以來，產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境一體化方面取得了重要進展。這主要表現(xiàn)在一些非首都功能得到疏解，促進教育、醫(yī)療資源合理分布和合作共建，一些“斷頭路”“瓶頸路”被打通，京津冀及周邊地區(qū)環(huán)境污染防治協(xié)作機制建立并在完善中。但京津冀的城市之間發(fā)展實力相差懸殊，尤其是京津冀中部城市發(fā)展實力明顯偏弱，缺乏帶動發(fā)展的增長極，這必然影響京津冀一體化協(xié)同發(fā)展的速度，北京非首都功能疏解也受到制約。必須尋找新的既具有首都城市經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢，又能夠促進整個區(qū)域協(xié)同發(fā)展的新城市新區(qū)域，雄安新區(qū)就是這一戰(zhàn)略意圖的體現(xiàn)。因此，地處京津冀中部的雄縣、容城及安新三縣共建新區(qū)，形成新的增長極，必將對京津冀一體化發(fā)展起到促進作用。
雄安新區(qū)建設(shè)有利于探索人口、經(jīng)濟聚集區(qū)發(fā)展新模式。長期以來，因為大量優(yōu)質(zhì)公共資源的聚集，北京人口增長快、經(jīng)濟開發(fā)程度高，由此導致了交通擁堵、資源短缺、環(huán)境污染等“大城市病”，這些問題僅靠北京自身難以解決。北京的“大城市病”是長期形成的，因此難以在短期內(nèi)消除。雄安新區(qū)的建設(shè)，可以吸納北京等大城市發(fā)展過程中的教訓，充分根據(jù)自身的功能定位合理規(guī)劃、有序發(fā)展，探索出一條智慧便捷、生態(tài)和諧、環(huán)境優(yōu)美的現(xiàn)代人口、經(jīng)濟聚集區(qū)發(fā)展之路，也能為其他城市的發(fā)展提供借鑒。
二　基礎(chǔ)條件和機遇優(yōu)勢
地理位置優(yōu)越，交通便利快捷。雄安新區(qū)地處華北平原，位于京津冀中部，地勢平坦，距離北京、天津都在100公里左右，三地構(gòu)成一個等邊三角形；距石家莊150公里，距保定30公里，與這些城市來往方便。加之處于京九鐵路、京港澳高速、大廣高速等交通干線上，與北京、天津、石家莊、保定可形成30～40分鐘的交通圈。同時，距離正在建設(shè)的北京新機場約55公里，更提升了雄安新區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢。
資源條件好，承載能力強。白洋淀、萍河、漕河、南拒馬河等多條河流在區(qū)域內(nèi)匯流，水資源比較豐富。眾所周知，北方是缺水的區(qū)域，京津冀更是嚴重缺水，因此水資源是這一區(qū)域最珍貴的自然資源。雄安新區(qū)內(nèi)白洋淀湖泊星羅棋布，不僅可緩解新區(qū)發(fā)展水資源缺乏之困，而且可使這一區(qū)域成為“華北江南”，大大提升了景觀的品質(zhì)，提高了旅游資源的承載力。雄安新區(qū)還擁有豐富的地熱資源、油氣資源、天然氣資源等，可為未來新區(qū)發(fā)展提供能源。
經(jīng)濟總量小，迫切需要形成經(jīng)濟增長極。雄安新區(qū)三縣經(jīng)濟總量小的現(xiàn)實形成了京津冀地區(qū)“中部塌陷”的格局。以2016年數(shù)據(jù)為例，京津冀地區(qū)生產(chǎn)總值明顯以京津唐為核心向周邊逐步降低；同時，石家莊作為河北省會，在西南部形成另一個輻射力較弱的經(jīng)濟中心。雄縣、安新與容城的地區(qū)生產(chǎn)總值不僅在京津冀范圍內(nèi)屬于最低級別，而且明顯低于周邊相鄰的所有區(qū)縣。在京津冀175個縣市區(qū)中，雄縣、安新和容城的經(jīng)濟生產(chǎn)總值分別排在第119、149和154名，三縣的產(chǎn)值之和不到排在首位的濱海新區(qū)的2.5%。這決定了雄安新區(qū)具有巨大空間成為京津冀區(qū)域新的增長極，以帶動保定周邊低產(chǎn)值區(qū)縣的發(fā)展；同時，還可以聯(lián)結(jié)京津唐與石家莊兩個區(qū)域中心，形成輻射京津冀全域的經(jīng)濟增長帶。
人口規(guī)模小，具有較大的承載空間。長期以來，京津冀地區(qū)有三個人口集聚區(qū)和兩個人口低洼區(qū)，三個人口集聚區(qū)即以京津唐為中心的中北部人口聚集區(qū)、以石家莊市區(qū)和邯鄲市區(qū)為中心的南部人口集聚區(qū)；兩個人口低洼中心即以張家口及承德兩市為中心的北部人口低洼區(qū)和以雄安新區(qū)為中心的人口低洼區(qū)。張家口和承德兩市是京津冀的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，人口規(guī)模小與區(qū)域發(fā)展功能相一致。但處于京津冀中部核心功能區(qū)的雄安新區(qū)，應(yīng)當成為人口集聚中心。2016年，雄縣、安新與容城的人口規(guī)模分別處于京津冀縣市區(qū)的第94、115和157位。鑒于此，雄安新區(qū)的建設(shè)有利于緩解北京地區(qū)的人口壓力。
人口經(jīng)濟效率低，經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Υ�。綜合各區(qū)縣的經(jīng)濟與人口情況，以人均生產(chǎn)總值作為效率指標，可以發(fā)現(xiàn)雄安新區(qū)的人口經(jīng)濟效率很低。2016年，天津老城區(qū)周邊的各區(qū)縣、北京市中心部分區(qū)縣、唐山的遷西與遷安以及滄州市轄區(qū)具有最高的社會生產(chǎn)率，以此為中心向周邊地區(qū)逐步下降；石家莊與邯鄲地區(qū)雖然距京津唐較遠，但人均產(chǎn)值整體排在中等層級；除承德與張家口部分地區(qū)最低外，還形成了一條保定—衡水—邢臺東—邯鄲東的“低人口經(jīng)濟效率走廊”。處于這條走廊北端的雄縣、容城、安新三縣的人均生產(chǎn)總值在京津冀各區(qū)縣中均排位極為靠后，分別排在第123、134和166位，不足排在首位的濱海新區(qū)的1/10。在提高本地社會生產(chǎn)率的同時，雄安新區(qū)可以將發(fā)展紅利向走廊西側(cè)和南側(cè)兩段擴展，實現(xiàn)河北中南部地區(qū)生產(chǎn)率水平的整體提升，有助于北京非首都功能的疏解。
三　京津冀協(xié)同發(fā)展的阻力與困境
高端要素與非首都功能疏解的“逆向行為”。2014～2016年，河北省引進京津資金11041億元，天津引進京冀資金5226.74億元。研究發(fā)現(xiàn)，河北和天津在承接北京非首都功能的同時，還承接了以河北為主的一些高端要素、高端人才，以及高端產(chǎn)業(yè)的逆向流動。例如，保定的長城汽車、英利太陽能都已在天津投資。
形成中心與外圍的狀態(tài)，并存在“路徑鎖定”現(xiàn)象。經(jīng)過多年發(fā)展，從區(qū)域角度來看，京津冀區(qū)域形成了“中心—外圍”狀態(tài)，中心理所當然是北京，天津和河北屬于外圍，目前是相對鎖定；北京集聚的高端優(yōu)勢資源和要素短時間內(nèi)很難向河北流動，而河北全方位的“斷崖式”差距也很難在短時間內(nèi)補齊“短板”。
政府供給形式的單一與市場需求的多樣性存在“結(jié)構(gòu)性錯配”。目前，政府主要通過政策供給以及財政支出來刺激協(xié)同發(fā)展，這與市場主體的多樣性需求之間存在“結(jié)構(gòu)性錯配”。簡政放權(quán)是否足夠、下屬部門承接放權(quán)是否很好履職落地、市場壁壘是否降到引致民營資本涌入等，都需要進一步改善。
國有資本與民營資本同為弱勢。由于世界經(jīng)濟整體處于低水平徘徊中，京津冀的國有企業(yè)也處于調(diào)整期。一般意義而言，由民營資本帶動的中小型企業(yè)更具有活力。但是從資本負債率和盈利率兩個方面來看，京津冀地區(qū)民營資本盈利率不高，負債率反而高，市場活力整體較弱。
所以，如何讓市場發(fā)揮決定性作用，這是需要進一步思考的問題。這些新情況的背后涉及三個最核心的問題：一是利益分配，應(yīng)該強調(diào)地方政府、市場主體、社會民眾三個層面不同方式的利益分配；二是協(xié)作共贏，從產(chǎn)業(yè)到生態(tài)、交通、社會資源等，如何建立合理、公平、科學、可持續(xù)的多方參與的協(xié)調(diào)合作機制；三是發(fā)展動力，核心是建設(shè)北京具有國際影響力的科技創(chuàng)新中心、天津具有國際影響力的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心，以及雄安新區(qū)的全國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展新引擎，形成京津冀創(chuàng)新共同體。
四　強化頂層設(shè)計，推進京津冀一體化發(fā)展
雄安新區(qū)的設(shè)立，恰逢我國處于改革攻堅期、增速換檔期、轉(zhuǎn)型陣痛期，承載自身獨特的歷史使命，體現(xiàn)了高潛力、高起點、高定位。對此，應(yīng)通過頂層設(shè)計、市場機制、協(xié)同發(fā)展，推進京津冀一體化發(fā)展。
第一，雄安新區(qū)作為北京非首都核心功能疏解的集中承載區(qū)，是“京三角”的關(guān)鍵新角，一定要建強、建好，要體現(xiàn)新城新區(qū)發(fā)展的新理念、新路徑、新模式，要與北京的城市規(guī)劃、京津冀發(fā)展規(guī)劃一致，而北京作為“一核”，是“京三角”的核心老角，要疏解非首都功能，關(guān)鍵在“舍”。要增強推進京津冀協(xié)同發(fā)展的自覺，在重點領(lǐng)域率先突破上持續(xù)用力，在協(xié)同創(chuàng)新共同體建設(shè)上加大力度，充分發(fā)揮北京“一核”的輻射帶動作用，共同建設(shè)以首都為核心的世界級城市群，打造我國經(jīng)濟發(fā)展新的支撐帶，積極探索人口經(jīng)濟密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)模式。
第二，雄安新區(qū)能否作為“京三角”的新角，關(guān)鍵是發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)，與北京的高科技要協(xié)同發(fā)展、互為關(guān)聯(lián)。北京主城區(qū)也要發(fā)展高精尖的科技產(chǎn)業(yè)，兩者應(yīng)有所分工和側(cè)重。解決科技創(chuàng)新鏈上的瓶頸創(chuàng)新是一個非常復雜的過程，是一個鏈而不是一個點。關(guān)鍵創(chuàng)新一般要經(jīng)過基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、中試和商品化等環(huán)節(jié)，需要研究機構(gòu)和企業(yè)的共同參與才能完成。其中，應(yīng)用研究、中試和商品化是技術(shù)轉(zhuǎn)化非常重要的環(huán)節(jié)。北京是創(chuàng)新中心，但創(chuàng)新成果對周邊的輻射不足，大量成果并沒有投入到天津和河北，原因之一就是在京津冀地區(qū)存在嚴重的創(chuàng)新鏈梗阻現(xiàn)象。雄安新區(qū)應(yīng)在創(chuàng)新鏈上下功夫，改革科研機構(gòu)體制，建立一批新型應(yīng)用技術(shù)研發(fā)機構(gòu)；改革科技項目管理體制，建立市場導向的項目管理制度；建立創(chuàng)新輻射中心，建設(shè)專業(yè)創(chuàng)新服務(wù)平臺。
第三，雄安新區(qū)要成為“京三角”，就必須打造獨具特色的新產(chǎn)業(yè)體系，把承接好北京非首都功能疏解作為首要任務(wù)，建設(shè)有特色的產(chǎn)業(yè)體系，建設(shè)綠色生態(tài)宜居新城區(qū)、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展引領(lǐng)區(qū)、協(xié)同發(fā)展示范區(qū)、開放發(fā)展先行區(qū)，努力打造貫徹落實新發(fā)展理念的創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)。雄安新區(qū)應(yīng)堅持先謀后動、規(guī)劃引領(lǐng)、整體打造、分步實施建設(shè)模式。一是應(yīng)當成熟一個區(qū)域再建設(shè)一個區(qū)域，不能貪大求全；二是制定產(chǎn)業(yè)入駐負面清單，防止落后企業(yè)進駐；三是采取衛(wèi)星城鎮(zhèn)規(guī)劃方式，建設(shè)一批特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)；四是堅持城依托水，制定城鎮(zhèn)開發(fā)利用邊界；五是依托入駐高校和研究機構(gòu)，建立國際交流中心，創(chuàng)建自己的品牌論壇。
第四，打造好創(chuàng)新人才的集聚條件。創(chuàng)新要素主要由人才、資金、技術(shù)和資源構(gòu)成，最重要的是高層次人才，它是產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中最具能動性的要素。美國的硅谷經(jīng)驗和印度的班加羅爾經(jīng)驗都表明，高層次人才的集聚效應(yīng)是很強的；越高層次的人才對周圍環(huán)境的敏感性越強，空氣要好、生活品質(zhì)要高、創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)的環(huán)境要一流等，這都是高層次人才所追求和要求的。雄安新區(qū)如何在零基礎(chǔ)上把集聚高層次人才所需要的條件打造好，面臨重要的挑戰(zhàn)。
第五，拓寬創(chuàng)新資金的融資渠道。融資難是創(chuàng)業(yè)型新興企業(yè)發(fā)展的一個瓶頸。對雄安新區(qū)來說，應(yīng)大力發(fā)展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資，鼓勵產(chǎn)學研三方的聯(lián)合資金投入，鼓勵天使投資、風險投資和私募股權(quán)等的發(fā)展；鼓勵各類資金投向創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，政策性風投應(yīng)該向早期研發(fā)投入，成立專業(yè)的創(chuàng)新基金；政府和社會共同投資，建立風險收益共擔機制。同時，建立完善的技術(shù)產(chǎn)權(quán)交易市場，加速成果孵化轉(zhuǎn)化，建設(shè)產(chǎn)城融合的創(chuàng)新型引領(lǐng)區(qū)等，形成合力促進創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
第六，加大服務(wù)業(yè)開放步伐。雄安新區(qū)應(yīng)積極探索政府管理模式創(chuàng)新，形成與國際貿(mào)易投資通行規(guī)則相銜接的制度創(chuàng)新體系。雄安新區(qū)可以申請服務(wù)業(yè)的開放試點，先行先試，加大對服務(wù)業(yè)外資的開放。服務(wù)業(yè)開放的壓力測試可以在雄安新區(qū)率先進行，這是由雄安新區(qū)以服務(wù)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)所決定的。雄安新區(qū)可以通過壓力測試為我國探索服務(wù)業(yè)開放的次序及其影響，進行相適應(yīng)的政府職能轉(zhuǎn)變和管理模式的創(chuàng)新，實現(xiàn)更高層次、更寬領(lǐng)域開放，構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制做出貢獻。