序
如何用經(jīng)濟學理論指導雙重政策制定（本文是作者在2016年財新峰會合同理論研討會上的發(fā)言）
張文魁
中國經(jīng)濟改革和經(jīng)濟發(fā)展至今為止取得了舉世矚目的成就，適當?shù)恼�策功不可沒。相信大多數(shù)持客觀態(tài)度的人都會同意，許多政策都是直接出自常識和常理、現(xiàn)實中已經(jīng)出現(xiàn)的行之有效的實踐、歷史上曾經(jīng)得到驗證的舉措、國外的類似經(jīng)歷和經(jīng)驗，等等。實際上我是想說，經(jīng)濟學理所發(fā)揮的直接作用是有限的。譬如，文化大革命結(jié)束后最大的改革政策農(nóng)村大包干政策，是直接由安徽小崗村的農(nóng)民發(fā)起，他們基本上也是照搬歷史上三年大饑荒之后的包產(chǎn)到戶政策；工業(yè)領(lǐng)域的國企改革，最初的政策是放權(quán)讓利，這是由四川的幾戶國企于1978年在基層自發(fā)爭取來的，后來的國企承包制和租賃制也是由農(nóng)村承包租賃政策自然延伸而來的，實際上這樣的做法在民間一直存在，只不過很長時期被政府禁止；即使企業(yè)股份制和雙重置換、價格雙軌制、糧價和物資價格放開、利稅分流和分稅制社會保障，這些政策和改革舉措，既不是發(fā)明，也不是來自理論研究。我長期從事政策研究并與政策圈接觸，親身經(jīng)歷和親眼見到的情況是，從事政策研究和政策制定的人員，到基層調(diào)研、到國外考察、舉行務實性討論會、獲取政策效果的反饋資料并進行評估，要比在理論和學術(shù)上花的時間多得多，盡管他們中不少人的理論素養(yǎng)和理論興趣都不差。
很有意味的是，在中國改革開放和經(jīng)濟發(fā)展進程中，經(jīng)濟學者們又是非�；钴S的一個群體，而且他們對政策的參與度非常高。據(jù)我觀察，他們對政策制定的主要貢獻，一是幫助決策者和官僚集團認清事實并克服意識形態(tài)等方面的障礙；二是幫助實踐探索者和行動者發(fā)出強烈呼聲；三是幫助輿論界及整個社會厘清經(jīng)濟發(fā)展和時代前進的大方向、大趨勢；四是有些學者參與一些文件起草和背景研究�？傮w來看，他們對經(jīng)濟政策的直接貢獻比較有限，間接貢獻卻很大。
但我在長期的政策研究中還是深深體會到，用正確的經(jīng)濟學理論，并以正確的方式，指導政策制定，已經(jīng)有所作為并且還可大有作為。2014年法國經(jīng)濟學家讓·梯若爾獲得諾貝爾經(jīng)濟學獎之后，我第一時間撰寫了一篇內(nèi)部研究報告，分析他的理論對我國國企改革和監(jiān)管體制改革具有的指導意義。2016年諾貝爾經(jīng)濟學獎由合同理論家本特·霍姆斯特朗和奧利弗·哈特獲得，很巧的是，2015年12月，我參加一個論壇發(fā)言的時候，特別提到了霍姆斯特朗的多任務委托代理理論的指導意義。為什么這個理論有指導意義？因為企業(yè)經(jīng)營發(fā)展本質(zhì)上就是多任務委托代理，盡管新古典經(jīng)濟學假定企業(yè)目標很單一，就是利潤最大化。國有企業(yè)更是如此，不但任務更多更雜，而且不同任務相互沖突，有些任務可以通過指標考核，有些任務就很難通過指標衡量其隱性部分，或者設(shè)計的衡量指標可能是虛假的甚至扭曲的。這就與我國國企改革發(fā)展的政策制定相關(guān)。我們現(xiàn)在有很多政策制定者都認為，只要制定合適的指標考核國企，國企不就搞好了嗎？所以國企搞不搞得好，不就是指標體系的設(shè)計問題嗎？我接觸到許多高中低層級官員，大多數(shù)人都接受并認可這個邏輯，他們認為國企問題還有其他很多問題根本上說就是指揮棒的問題，是考核指標這根指揮棒有沒有設(shè)計好、有沒有指對方向的問題。但是如果我們深入掌握霍姆斯特朗和哈特的理論，就能一眼識破這個邏輯的誤區(qū)。舉一個很簡單的例子，國資委考核國企，以前是從凈利潤率、資產(chǎn)保值增值率、營業(yè)收入增長率等方面考核，后來政府強調(diào)自主創(chuàng)新的重要性，增加了自主創(chuàng)新這個指標，而且不同的領(lǐng)導可能會有不同的權(quán)重。但是自主創(chuàng)新這個指標怎么設(shè)計？中國企業(yè)特別是國企研發(fā)投入太低，那就設(shè)計一個研發(fā)投入指標。實際結(jié)果會怎么樣呢？有的國企為了達標或者超標便使勁投資研發(fā)。某國有汽車公司投入幾十億元建設(shè)世界上最先進的研發(fā)中心，指標上去了，但是并沒有優(yōu)秀研發(fā)人員和良好的研發(fā)機制，這就是虛假指標，而且是扭曲的指標。
因此，正確的經(jīng)濟學理論可以帶領(lǐng)我們走出認識誤區(qū)，指導我們制定合適的經(jīng)濟政策。不過，這方面存在很大的難度。為什么？因為經(jīng)濟學理論比較龐雜，而且相互矛盾之處又特別多，人們嘲笑說一百個經(jīng)濟學家就有一百零一種觀點，甚至一些經(jīng)濟學者自己也質(zhì)疑經(jīng)濟學到底是不是科學，更何況學術(shù)上不嚴謹而信口開河的專家也有人在大。單就合同理論而言，頂級學者們也爭論不休，讓人感覺莫衷一是，霍姆斯特朗和哈特兩人之間就有很多爭論。此外，專利保護制度、反托拉斯制度，到底是有利于還是不利于經(jīng)濟增長，經(jīng)濟學家內(nèi)部就針鋒相對。我的感覺是，識別哪些理論在現(xiàn)實世界中基本正確而哪些理論基本錯誤或者偏離現(xiàn)實世界，需要學者自己提高辨識能力，而不能只看哪些理論家名氣更大、獲獎更高、進入教科書更多。辨識能力是一種綜合的學術(shù)能力，不僅依靠學術(shù)素養(yǎng)，還要依靠證實和證偽能力。證實或證偽雖然有時能靠時間自然解決，但并不總是如此，這就不但需要我們檢查學術(shù)論證方法和過程，更需要我們勤奮地觀察現(xiàn)實世界，通過對現(xiàn)實世界的觀察和把握，證實或證偽經(jīng)濟學理論，這可能是比數(shù)理推導和計量分析更穩(wěn)健的途徑。我就看到很多勤于調(diào)查和剖析現(xiàn)實情況的官員、學者，比很多書本理論家更能判斷理論的對錯，而這對于如何以經(jīng)濟學理論指導政策制定是至關(guān)重要的。
在整個經(jīng)濟學理論體系中，我個人認為，不完備合同理論是一種正確的理論，對政策制定具有很強的指導意義，這是我研讀理論并聯(lián)系實際得出的結(jié)論。大家可能會問，2016年諾貝爾經(jīng)濟學獎授予霍姆斯特朗和哈特，前者是完備合同理論的代表人物，后者是不完備合同理論的代表人物，他們兩人同時獲獎，豈不是自相矛盾？其實只要仔細研究他們的理論，就可發(fā)現(xiàn)并不矛盾。完備合同理論除了霍姆斯特朗外，梯若爾的影響也很大，他發(fā)表過一篇關(guān)于完備合同和不完備合同的討論文章，標題為《不完備合同：我們站在哪里？》（Incomplete Contract: Where Do We Stand？）。這篇文章比較完整地解釋了完備合同和不完備合同之間的理論分歧，他并不是否認現(xiàn)實中的合同是不完備的，或者說，他并不認為現(xiàn)實中的合同是完備的，他強調(diào)的是從建模邏輯和建模技術(shù)來看，原來所謂的第一代不完備合同理論從理性、交易費用這兩個角度建模，是有漏洞的，所以也可以建一個完備合同模型。他后來的一些文章也說過，他承認現(xiàn)實當中合同是不完備的。當然，我們自己也可以從實際中大量觀察到合同是不完備的，這就是一個證實和證偽的過程。從這一點也可以看出，經(jīng)濟學理論是可以偏離現(xiàn)實世界的，這并不影響經(jīng)濟學家的學術(shù)貢獻，但如何用經(jīng)濟學理論指導政策制定，就必須洞悉現(xiàn)實世界。
我們可以用不完備合同理論來指導我們的政策制定嗎？不但可以，而且應該用來指導我們一攬子結(jié)構(gòu)性改革政策的制定。十八屆三中全會出臺了全面深化改革文件。我認為，這個全面深化改革的文件包括四個方面的改革：第一是價格改革，第二是準入改革，第三是產(chǎn)權(quán)改革，第四是國家治理改革。從文件的落實情況來看，如果我們只是停留在價格改革和準入改革上，而刻意回避產(chǎn)權(quán)改革和國家治理改革，那么整個改革是難以真正推進的。不完備合同理論告訴我們，所有權(quán)是重要的，是不能回避的。在中國一攬子改革中，國企改革和農(nóng)村土地改革是兩項極為重要的改革，恰恰是這兩項改革最需要不完備合同理論的指導。為什么？因為迄今為止，這兩項改革的政策制定似乎落入完備合同的誤區(qū)，實際的政策制定總是在合同設(shè)計、指標設(shè)計上打轉(zhuǎn)，這是走不出迷宮的。
國企改革在最早的時候就陷入完備合同的誤區(qū)，對此我有親身體會。最早的國企改革政策，盡管放權(quán)讓利、承包經(jīng)營等做法發(fā)軔于基層實踐，但制定全國性的國企改革政策，理論基礎(chǔ)就是兩權(quán)分離，即所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離。這個理論可以追溯到伯利和米恩斯的著作《所有權(quán)與控制權(quán)的分離》，但它只是描述了一種現(xiàn)象，并沒有分析所有者如何讓渡一部分和保留一部分控制權(quán)，也沒有涉及后來經(jīng)濟學中的剩余控制權(quán)問題。但是在20世紀80年代的時候，許多經(jīng)濟學家和官員認為這個理論是靈丹妙藥，到現(xiàn)在為止還有許多學者和官員在說兩權(quán)分離。在兩權(quán)分離理論指導下，直接就引出承包制這個風行一時的政策。當時有許多著名的專家主張國企改革的根本出路就是搞承包制。國家接受了這個主張，在全國范圍內(nèi)全面推行了承包制。
承包制背后的兩權(quán)分離理論，實際上就是說所有權(quán)不重要，可以把所有權(quán)放在一邊，改革經(jīng)營權(quán)，在我國的具體方式就是實行承包經(jīng)營責任制。當然國企承包制也有實踐基礎(chǔ)，在2-世紀70年代末和80年代，農(nóng)村搞土地經(jīng)營承包，取得了階段性成功，這也給政府一個信號，承包制是有效的、成功的。那時候有一句話叫包字進城，一包就靈，首鋼門口就有一個大標語承包為本�？傊�，承包制是風風火火的。而實際上在這一風風火火的背后，潛藏了許多不可持續(xù)的問題，只不過一時沒有暴露和爆發(fā)出來。當我在90年代進入國務院發(fā)展研究中心工作的時候，我做的第一份調(diào)研就是承包制。我當時有著很高的熱情，自己一個人坐著公共車去北京一些企業(yè)和北京市經(jīng)貿(mào)委等單位調(diào)研，調(diào)研的結(jié)果令我非常吃驚，就是承包制一團糟，可當時政府的意向是要繼續(xù)實行并完善承包制。為什么一團糟？一方面因為當時的法治觀念還很淡薄，承包合同在政府那里根本沒有嚴肅性，政府可以隨意提高承包基數(shù)。雖然上一年政府與企業(yè)簽訂的承包合同約定企業(yè)每年上繳利潤500萬元，但來年政府有困難，企業(yè)利潤好，就要交550萬元。另一方面因為承包人也可以鉆承包合同的漏洞，最普遍的做法就是該提的折舊費等費用都不提，該攤的研發(fā)和營銷費用都不攤，這樣就可以在承包期內(nèi)把成本做低、利潤做高，多拿承包提成費，但顯然這種寅吃卯糧的做法會損害企業(yè)未來的發(fā)展。我在調(diào)研之前也耳聞過類似情況，但沒想到這么嚴重，以至于承包合同條款幾乎發(fā)揮不了預想的作用。我當時寫調(diào)研報告的結(jié)論就是：承包合同將淪為一張空頭支票。當然更多人并不同意這個分析結(jié)論，他們認為，實際中有什么問題就針對什么問題，具體問題具體解決，用不著否定承包制，只要規(guī)范各方行為，承包制不但應該繼續(xù)搞而且可以搞得更好。我深切體會到，一直到現(xiàn)在，在政策領(lǐng)域，這種有什么問題就針對什么問題，具體問題具體解決的思路是非常強大的，這不僅有認識誤區(qū)方面的原因，還有其他原因。不過，我和我的同事用當時流行于中國的科斯定理和威廉姆森理論，都不能很好地剖析承包制的問題。
后來哈特的不完備合同理論引入中國后，我系統(tǒng)地研讀有關(guān)研究成果，對國企改革政策的思考就更深入了。承包制的本質(zhì)是合同制，以不完備合同理論來分析承包制、租賃制是非常有用的。其實對國企的指標考核，本質(zhì)上也是合同和激勵問題，用霍姆斯特朗和哈特的理論來分析是非常恰當?shù)��？赡苡腥藭�問，民營企業(yè)也存在所有權(quán)和控制權(quán)分離的現(xiàn)象，也有采用承包制和租賃制的，國有資產(chǎn)在有些行業(yè)如酒店行業(yè)就可以用承包租賃的方式獲得較好的經(jīng)營效果，怎么能說承包制不能根本解決問題呢？其實民營企業(yè)可以采用任何一種所有者認為合適的經(jīng)營責任制，因為剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)是很清楚而且是在位的，國有資產(chǎn)在那些合同不完備程度較低的行業(yè)也是可以采用合同經(jīng)營的。
不完備合同理論毫無疑問指向了產(chǎn)權(quán)改革。很多人包括很多政府官員都問我，為什么老是要推產(chǎn)權(quán)改革？他們不知道這是長期的理論與實踐相結(jié)合的產(chǎn)物。即使不看理論，現(xiàn)實當中許多自發(fā)的和出于無奈的產(chǎn)權(quán)改革，也足以說明問題。所以到了20世紀90年代后期，特別是在亞洲金融危機的沖擊下，基層自發(fā)的產(chǎn)權(quán)改革不斷擴展，政府對國企進行產(chǎn)權(quán)改革的認可程度也不斷提高。到了1999年，中央決定召開十五屆四中全會專門研究國企改革，在為文件起草組提供背景研究的時候，陳清泰主任、吳敬璉老師帶領(lǐng)我們進行研究，我當時負責產(chǎn)權(quán)改革這一部分，我在研究報告中提出國企要實行股權(quán)多元化，我覺得股權(quán)多元化這種溫和的產(chǎn)權(quán)改革能夠使中央接受并形成全國性的改革政策，大力發(fā)展混合所有制改革也是順理成章的。所幸十五屆四中全會接受了這種思路，會議決定明確指出股權(quán)多元化有利于形成規(guī)范的公司法人治理結(jié)構(gòu)，除極少數(shù)必須由國家壟斷經(jīng)營的企業(yè)外，要積極發(fā)展多元投資主體的公司；后來的十六屆三中全會的文件更深程度地接受了這種思路，提出要大力發(fā)展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經(jīng)濟，實現(xiàn)投資主體多元化。多年以后的2011年，國務院發(fā)展研究中心與世界銀行合作開展《中國2030年》的課題研究，我又在研究報告中闡述了進一步推進國企產(chǎn)權(quán)改革的必要性。有同樣思路和主張的學者也不少，他們都做了很好的研究，并產(chǎn)生了良好影響。當然，在實際推行中，會遇到各種各樣的障礙和曲折，從政策制定到政策落實是非常艱辛的。特別是十八屆三中全會已經(jīng)過去三年多，對于如何進一步推動國企改革，好像越來越含糊，比如混合所有制，最早是大力發(fā)展，后來變?yōu)榉e極發(fā)展，現(xiàn)在改為穩(wěn)妥發(fā)展。如果把重點放在管理監(jiān)督運營構(gòu)架設(shè)計方面和政企權(quán)力界定方面，是不是又回到三十多年前？即使實行產(chǎn)權(quán)改革，但到底什么樣的所有權(quán)結(jié)構(gòu)和什么樣的所有權(quán)形式才是最有效率的？這方面哈特理論已經(jīng)回答不了，我們可能要尋找其他理論。哈特只是提出所有權(quán)重要，但解釋不了具體是什么樣的所有權(quán)結(jié)構(gòu)、什么樣的所有權(quán)形態(tài)。譬如說，我們現(xiàn)在提出，設(shè)立國有資本投資運營公司這樣的所有權(quán)行使機構(gòu)來行使國企的所有權(quán)，這不也是所有權(quán)改革嗎？這不也是讓所有權(quán)到位和剩余控制權(quán)發(fā)揮作用嗎？哈特理論無法回答這樣做是行還是不行。我認為，除了哈特這個哈，我們還需要另一個哈，即哈耶克。哈耶克的理論并不是什么新理論，但是他的《個人主義與經(jīng)濟秩序》所展示的理論體系，并沒有得到我們應有的重視。所以，一定要有兩哈哈特和哈耶克，才能對產(chǎn)權(quán)改革有一個完整的理論視野。
兩哈的理論也可以用來指導我們制定合適的土地改革政策，這將是我國未來改革議程中不可回避的一件大事。迄今為止，我國的土地改革政策也是局限于經(jīng)營權(quán)改革，而把所有權(quán)擱置在一邊。土地經(jīng)營權(quán)改革的理論基礎(chǔ)是什么？以前也是兩權(quán)分離，即所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)分離，現(xiàn)在變成三權(quán)分離，即所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離。不管怎么分離，實質(zhì)上還是一個簽約問題，但是所有權(quán)如何在位、剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)如何發(fā)揮作用，這是不能回避的。土地所有制是最含混的制度，村集體所有制是什么？村集體這個范圍根本不清楚，遑論村集體合理化治理機制的缺失、上級政府對村集體財產(chǎn)權(quán)和治理權(quán)的隨意干涉。即使屬于村集體所有制，村集體就應該可以行使完整的所有權(quán)，包括決定將其土地分給村民個人、賣給他人的權(quán)利，但現(xiàn)實中難道是這樣的嗎？家庭承包制又是什么？享有承包權(quán)利和相關(guān)利益的家庭成員的范圍也不是很清楚，家庭是指幾代人的家庭？是包括戶口遷出與遷入的家庭成員和新的家庭成員嗎？他們之間的權(quán)利和利益如何分配和分割？家庭決策由誰做出或通過什么集體機制做出？這些問題在現(xiàn)實中矛盾重重、糾紛不斷。在回避產(chǎn)權(quán)改革的情況下，土地合同簽約主體資格就不甚清楚，各方行為人的權(quán)責利關(guān)系就不甚明了，導致再談判和再簽約的成本非常高昂，甚至層層轉(zhuǎn)包都不知道最終責權(quán)利主體是誰，從而土地資源很難得到有效和合理配置，特別是在城鄉(xiāng)接合部和城市郊區(qū)可以看到大量的土地資源要么被濫用要么被閑置，這就是哈丁所說的公地悲劇和黑勒所說的反公地悲劇，這兩個悲劇竟然并存于中國土地制度之中。
我們經(jīng)常聽說某塊土地產(chǎn)權(quán)復雜、合同關(guān)系復雜，無法有效配置和合理利用，其實不是復雜，而是不清，只要清楚，再復雜也不怕。把商品房產(chǎn)權(quán)制度與土地產(chǎn)權(quán)制度比較一下就很有說服力，商品房產(chǎn)權(quán)非常清楚，沒有什么所謂的集體產(chǎn)權(quán)或者家庭產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)登記和產(chǎn)權(quán)證書都落實到個人，哪怕是共有產(chǎn)權(quán)也會具體到哪幾個人，因此他們的權(quán)利是平均分配還是按約定比例分配也很清楚，所以中國的房產(chǎn)市場就是一個比較有效的市場，能夠很好地重新配置資源，這與土地市場形成鮮明對比。其實用兩哈的理論，就可以比較好地解釋這些現(xiàn)象，并可以比較好地提供政策視角，可惜至今為止我沒有看到用兩哈理論來分析土地政策的文章。未來的土地政策，在城市化繼續(xù)推進、土地用途日益非農(nóng)化、土地估值方式日益市場化的大趨勢下，必須做出相應改變。如果我們固守兩權(quán)、三權(quán)分離理論，或者又搞出什么四權(quán)、五權(quán)分離理論，是難以走出政策誤區(qū)的。
上文只是重點分析哈特和霍姆斯特朗等人的經(jīng)濟學理論可以用于指導政策制定，實際上經(jīng)濟學在過去二十年有了很大發(fā)展，如新增長理論和新新貿(mào)易理論等，對于我國制定下一步的增長政策和升級轉(zhuǎn)型政策，都具有一定借鑒意義。將經(jīng)濟學理論拿到現(xiàn)實世界中進行證實證偽和借鑒使用，又以豐富的實踐反哺經(jīng)濟學理論，實在是一件令人饒有興味的事情。