我國現(xiàn)行《森林法》從制度建設(shè)和實(shí)際功能來看主要是一部林業(yè)法。為了適應(yīng)“以木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設(shè)為主的轉(zhuǎn)變”，應(yīng)當(dāng)把《森林法》轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鷳B(tài)保護(hù)為主的森林法。生態(tài)文明這一新的文明形態(tài)需要構(gòu)建新的法學(xué)理論和法律制度，應(yīng)當(dāng)使《森林法》成為建設(shè)生態(tài)文明的重要陣地。美國森林法經(jīng)歷了一個產(chǎn)業(yè)法到環(huán)境法即林業(yè)法到森林法的發(fā)展過程，中國《森林法》正處于從林業(yè)法到森林法的發(fā)展過程之中，國際森林法規(guī)范也經(jīng)歷了這樣一個發(fā)展過程，把我國《森林法》的制度完善放到這種特定的歷史環(huán)境中去做具體的分析，從森林法產(chǎn)生、發(fā)展的歷史來科學(xué)、客觀地考察《森林法》的制度完善，找到的一個“歷史的概括”就是：森林法的制度完善的實(shí)質(zhì)與核心就是從林業(yè)法到森林法。
進(jìn)行《森林法》的制度完善必須進(jìn)行的具體的理論準(zhǔn)備是解決《森林法》的基本概念和理論基礎(chǔ)問題�？茖W(xué)地確定《森林法》的基本概念以及理順其與相關(guān)概念的關(guān)系在一定程度上影響《森林法》制度完善和制度建設(shè)的質(zhì)量。修改《森林法》時，應(yīng)當(dāng)確定基本概念，理順基本概念和其他相關(guān)概念的關(guān)系。《森林法》的基本概念應(yīng)當(dāng)是“森林”�！吧�林資源”是我國《森林法》的一個專業(yè)術(shù)語，但不應(yīng)成為基本概念�！吧�林”概念具有靜態(tài)意義上和動態(tài)意義上的功能以及微觀意義上和宏觀意義上的功能。
森林法的義務(wù)本位理論從法律關(guān)系理論角度構(gòu)建了森林法的理論基礎(chǔ)，認(rèn)為創(chuàng)設(shè)森林法只能以義務(wù)為起點(diǎn)、為核心來設(shè)計(jì)法律制度、法律原則。本書提出森林法的結(jié)構(gòu)功能理論假說，該理論假說不是要替代義務(wù)本位理論，而是與義務(wù)本位理論相競爭。森林法的結(jié)構(gòu)功能理論側(cè)重于保護(hù)森林整體功能的制度設(shè)計(jì)，任何制度設(shè)計(jì)或制度完善都要以保護(hù)森林的整體功能為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。森林法的結(jié)構(gòu)功能理論是以秩序思維為基礎(chǔ)的制度理論，是形式理性與實(shí)質(zhì)理性的平衡，所以，森林法的規(guī)范模式應(yīng)當(dāng)采取兩種形式：一種是“規(guī)則+例外”的模式，另一個應(yīng)當(dāng)是不確定的法律概念和概括條款的使用。
為了完善我國森林法制度，除了探討理論基礎(chǔ)之外，對中國森林法和美國森林法的歷史發(fā)展進(jìn)行比較研究是必要的。美國森林法的發(fā)展變化經(jīng)歷了三個階段：第一階段開始于1897年的《組織管理法》，這是一部木材管理法和森林保護(hù)法，是林業(yè)法的開端，也是森林法的開端；第二階段開始的標(biāo)志是1960年的《多用途利用——可持續(xù)生產(chǎn)法》，是資源管理法，是美國森林法的發(fā)展；第三階段開始的標(biāo)志是1976年的《國有森林管理法》，是生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)法的開始，是美國森林法的繼續(xù)發(fā)展。森林法的發(fā)展變化是從林業(yè)法到森林法的過程，是從木材管理到資源管理再到生態(tài)系統(tǒng)管理的過程。從《組織管理法》到《多用途利用——可持續(xù)生產(chǎn)法》是從木材生產(chǎn)到資源管理的發(fā)展過程，是森林法的發(fā)展。從《多用途利用——可持續(xù)生產(chǎn)法》到《國有森林管理法》是從資源管理到生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的過程，是森林法的繼續(xù)發(fā)展，是從行政法到環(huán)境法的發(fā)展。我國森林法的發(fā)展也可以分為三個階段：木材管理、資源管理和生態(tài)保護(hù)階段。1963年《森林保護(hù)條例》標(biāo)志著中國林業(yè)法和森林法的產(chǎn)生，是森林法的木材管理階段的開始。1979年《森林法》和1984年《森林法》是中國森林法的發(fā)展階段：資源管理階段。從1979年《森林法》到1984年《森林法》是資源管理法的發(fā)展過程。1998年《森林法》是中國森林法的繼續(xù)發(fā)展階段：生態(tài)保護(hù)階段。1998年《森林法》通過新增森林生態(tài)補(bǔ)償制度和森林植被恢復(fù)費(fèi)、修改森林采伐制度等做法，加強(qiáng)了生態(tài)保護(hù)。從1984年《森林法》到1998年《森林法》，是一個從資源管理到生態(tài)保護(hù)的發(fā)展過程。中國《森林法》和美國森林法在歷史發(fā)展規(guī)律上基本相同。國際森林法規(guī)范也是這樣一個發(fā)展過程。我國《森林法》的制度完善應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)這個規(guī)律。
我國現(xiàn)行《森林法》的不足之處主要是立法目標(biāo)和制度建設(shè)沒有反映生態(tài)文明的要求，生態(tài)保護(hù)制度不足�！渡�林法》雖然具有一定的環(huán)境法屬性，但主要還是一部林業(yè)法。完善森林法制度是我國林業(yè)歷史性轉(zhuǎn)變的要求、是與國際公約和決議接軌的要求。“生態(tài)文明”的價值理念正在為全社會所接受，森林法反映了市場機(jī)制、確立了政府干預(yù)機(jī)制的主導(dǎo)地位、以保護(hù)公共利益為宗旨，是制度完善的有利條件，使制度完善具有可行性。
森林法制度包括基礎(chǔ)制度、基本制度和其他制度�；�礎(chǔ)制度包括森林分類制度、森林資源國家所有權(quán)制度和科學(xué)技術(shù)制度。森林分類制度根據(jù)森林功能的不同劃分公益林和商品林，是制度收益大于成本的要求，為森林法的制度完善提供了制度基礎(chǔ)。森林法的科學(xué)技術(shù)制度對于基本制度、其他制度的完善及運(yùn)作具有基礎(chǔ)性甚至決定性的意義。科學(xué)技術(shù)制度包括科學(xué)研究制度和技術(shù)創(chuàng)新制度，是生態(tài)系統(tǒng)管理法律制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)和前提。國家所有權(quán)制度是森林法義務(wù)性規(guī)范的基石，科學(xué)的國家所有權(quán)制度是科學(xué)設(shè)計(jì)義務(wù)性規(guī)范的基礎(chǔ)和前提。《森林法》中的國家所有權(quán)應(yīng)當(dāng)區(qū)分為民法上的所有權(quán)和行政法上的所有權(quán)。商品林的國家所有權(quán)是民法上的所有權(quán)，公益林的國家所有權(quán)是行政法上的所有權(quán)。森林資源的國家所有權(quán)應(yīng)當(dāng)是政府所有權(quán)，是政府分級所有權(quán)。應(yīng)當(dāng)把公益林的集體所有權(quán)改造為行政法上的所有權(quán)，把商品林的集體所有權(quán)改造為民法上的所有權(quán)。與國家所有權(quán)一樣，改造后的所有權(quán)也是政府分級所有。
森林法的基本制度應(yīng)當(dāng)有三個：森林規(guī)劃制度、森林生態(tài)補(bǔ)償制度和森林采伐制度。這三個基本制度對森林法的制度創(chuàng)新具有決定性的意義。《森林法》除了直接的命令+控制機(jī)制外，還應(yīng)當(dāng)完善規(guī)劃機(jī)制和經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制。命令+控制機(jī)制、規(guī)劃機(jī)制和激勵機(jī)制是森林法的三大機(jī)制，森林法的基本制度就表現(xiàn)為這三大機(jī)制。森林規(guī)劃是森林法上一種獨(dú)立的活動方式，是一種法律形式，是森林法上典型的法律行為。作為指令性規(guī)劃，森林規(guī)劃是規(guī)章，也可以是其他類型的抽象行政行為。規(guī)章是法律規(guī)范，具有法律約束力。如果森林法明確規(guī)定森林規(guī)劃的法律效力，森林規(guī)劃作為“準(zhǔn)法律”才具有真正的“法律約束力”。規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，規(guī)劃制定機(jī)關(guān)與該規(guī)劃涉及的利害關(guān)系人之間的公法法律關(guān)系依據(jù)該規(guī)劃內(nèi)容確定，森林規(guī)劃是行為自治的法律依據(jù)。森林生態(tài)補(bǔ)償制度的內(nèi)容除了補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對象與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償?shù)膶?shí)施機(jī)制是一個重大問題，事關(guān)補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對象與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)確定。目前我國的森林生態(tài)補(bǔ)償是通過行政合同進(jìn)行的，生態(tài)補(bǔ)償合同是一種命令控制+誘導(dǎo)的復(fù)合型機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行的另一個機(jī)制是《京都議定書》規(guī)定的聯(lián)合執(zhí)行機(jī)制和清潔發(fā)展機(jī)制，這主要是市場機(jī)制。行政合同機(jī)制和市場機(jī)制都是激勵機(jī)制，生態(tài)補(bǔ)償制度的目的是向森林生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)者提供適當(dāng)?shù)募�勵，引�?dǎo)他們?nèi)ケＷo(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)。我國《森林法》形成了“以采伐限額管理為核心，年度木材生產(chǎn)計(jì)劃、采伐許可和伐后更新制度等內(nèi)容為具體內(nèi)容”的森林采伐全過程全方位的管理制度體系。制度完善的主要內(nèi)容包括：提高森林經(jīng)營方案制度的法律地位、引入總量控制制度，這是資源管理的需要；使生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)成為森林采伐制度的一部分，應(yīng)當(dāng)把環(huán)境影響評價引入森林采伐制度當(dāng)中，這是生態(tài)保護(hù)的需要。
美國森林法是從林業(yè)法到森林法的發(fā)展過程，是從木材管理法到森林資源管理法再到生態(tài)保護(hù)法的過程，中國《森林法》和美國森林法的歷史發(fā)展規(guī)律基本相同。森林法的結(jié)構(gòu)功能理論要求以生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)為制度建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)行森林資源管理，這是森林法歷史發(fā)展規(guī)律的要求。中國《森林法》的制度完善應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)森林法的歷史發(fā)展規(guī)律和結(jié)構(gòu)功能理論，其實(shí)質(zhì)或方向就是從林業(yè)法到森林法。