前言

為一個重要的實踐探索領域，當今中國經濟結構處于工業(yè)化社會的中期階段，社會結構卻還是工業(yè)化初級階段，社會結構滯后經濟結構大約15年，由此導致社會矛盾多發(fā)。在國際社會，20世紀30年代以后社會建設作為解決各種社會矛盾、應對各種社會問題的手段有了長足發(fā)展，將社會建設置于社會發(fā)展目標之中日益成為新的世界發(fā)展趨勢，20世紀80年代，中國也開啟了以社會建設為重點的新階段（陸學藝，2013）。隨著中國經濟社會的深入發(fā)展和社會結構轉型的加快，社會治理無論是作為政府重要的工作領域，還是人們日常的生活空間，其重要性日益突出，使社會治理成十八屆三中全會將推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標，突出強調要創(chuàng)新社會治理體制。十八屆五中全會提出了加強和創(chuàng)新社會治理，推進社會治理精細化，構筑全民共建共享的社會治理格局的新思路、新目標。十八屆六中全會強調強化基層黨組織整體功能，加強和創(chuàng)新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局。社會治理工作千頭萬緒，基層治理和社區(qū)是實現(xiàn)社會治理精細化的突破口。

作為一種從地方試點到全國改革的成功發(fā)展戰(zhàn)略，地方基層治理創(chuàng)新實際上體現(xiàn)為國家治理體系現(xiàn)代化這一頂層設計在地方層面的具體實踐。當我們從基層治理體系現(xiàn)代化的視野來重新審視地方社會治理創(chuàng)新時，我們會得出一個結論：我國基層治理創(chuàng)新不是一種完全理性主義基礎上的政策設計，而是一種有限理性基礎上的實踐發(fā)生，地方政府利用各種形式的實踐和實驗進行學習獲取必要的經驗教訓，進而調整政策目標和政策工具以回應不斷變化的社會環(huán)境。即，我國地方治理創(chuàng)新的實踐過程具有典型的政策模仿性質。 當某一地區(qū)推出某一創(chuàng)制性政策之后，其他地區(qū)基于非理性的邏輯與投機預期也紛紛效仿該政策，期望將成功經驗復制于本地區(qū)，整個過程缺少理性的成本收益分析。當然，我們也看到，伴隨基層社會治理改革的不斷完善，地方政府也在實現(xiàn)從簡單化跟風政策模仿創(chuàng)造性轉換的制度創(chuàng)新，這既是中央政府頂層設計引導下的結果，也是地方治理主體逐步理性化的一種必然。

地方基層治理改革已進入深水區(qū)，可以說，容易的、皆大歡喜的改革已經完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭，都是一些業(yè)已存在，但一直未得到有效解決的社會政策體制、機制問題，在相當程度上制約了基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進程。本書擬基于社會政策和治理精細化視角，對地方基層治理進行定性與定量研究，為促進其基層治理精細化提供理論支持和改革依據(jù)。

第一部分 理論篇

一、相關理論解讀

繼黨的十八大明確提出實現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化之后，2014年習近平總書記進一步指出，加強和創(chuàng)新社會治理，關鍵在體制創(chuàng)新，核心是人，重心在城鄉(xiāng)社區(qū)，要盡可能把資源、服務、管理放到基層，使基層有職有權有物，更好地為群眾提供精準有效的服務和管理，夯實社會治理基礎。我國民政部門以此為指導，在全國各地相繼開展社區(qū)治理與服務創(chuàng)新的積極探索。學術界也展開了積極的研究。本部分對社會政策實施、基層創(chuàng)新及治理精細化相關文獻進行了梳理。

（一） 社會政策與社會治理

在19世紀末20世紀初，由于貧困、失業(yè)和城市環(huán)境等公共問題的困擾，社會政策最早體現(xiàn)為一種政府主導的社會行政。因此，從某種程度上說，社會政策本身也是一種政府治理社會問題的實踐。20世紀40年代中期以來，作為一種制度化的社會規(guī)劃和實現(xiàn)社會平等的福利體制設計，社會政策日益成為政府有效統(tǒng)籌經濟和社會系統(tǒng)的戰(zhàn)略工具，也成為加強社會治理的一種策略。社會政策作為一種理性的社會干預社會政策本質上是一種社會行動，它受到社會制度和情境的影響與制約。同時，作為社會政策的行動主體，政府也具有一定的能動性，可以在特定的情境下對政策內容及其實施做出相應的調整。同時，政府與相關的社會行動者（比如社會組織和社區(qū)等）存在復雜的相互關聯(lián)，保證政府在政策決策與實施中的正確性與效率、增強社會組織和社區(qū)的參與能動性，是增強社會治理效果的重要保證。