在城市化中地方政府推行宅基地置換政策，某種意義上而言，其主要目的是為城市發(fā)展和建設提供用地或土地指標。特別是2004年，中央政府實行最嚴格的耕地保護制度，土地征用指標受到國家層面上的制約和監(jiān)管，各地紛紛將視角轉向本地區(qū)的集體建設用地，通過集體建設用地集約利用、置換和整理等措施，節(jié)余一定的建設用地指標，以緩解本地城市發(fā)展建設用地指標的困難。然而，由于當前關于宅基地制度的規(guī)定比較籠統(tǒng)，產(chǎn)權以及歸屬問題的界定一直比較模糊。因此，用宅基地置換來推動農(nóng)村社會轉型和城市化建設，不僅在制度層面上，而且在實踐層面上都存在這樣或那樣的問題。本書主要關注上海市宅基地置換中涉地農(nóng)民的住房權保障和生存權保障問題，在實踐調研的基礎上對這一問題進行了分析和研究。

第一，本書對宅基地置換的概念進行了界定。經(jīng)過與安徽省的實踐比較，作者認為上海市除了集約利用宅基地、補償農(nóng)民相應的住房外，還將宅基地置換與土地承包經(jīng)營權置換小城鎮(zhèn)社會保障、身份轉變等措施結合起來；而安徽的宅基地置換則主要是將宅基地集約利用和整理，將節(jié)約的土地指標轉移到城鎮(zhèn)建設，實踐中幾乎沒有用農(nóng)地承包經(jīng)營權來置換城鎮(zhèn)社保，也沒有發(fā)生身份轉化。在這個意義上，筆者認為上海宅基地置換更加突出社會轉型和產(chǎn)權置換的特征，且住房權保障和生存權保障問題相對比較突顯。而安徽的宅基地置換則更加凸顯農(nóng)村宅基地的集約利用，住房權保障和生存權保障問題相對比較緩和。

第二，以耕者有其田、居者有其屋為視角，筆者梳理了新中國成立以來的農(nóng)地改革方式，認為無論是農(nóng)村集體化運動，還是家庭承包責任制，都是黨和國家落實農(nóng)村社會居者有其屋、耕者有其田基本策略。盡管在成文法層面上沒有明確規(guī)定農(nóng)村土地承擔著農(nóng)村社會的住房權和生存權保障，但是透過一系列政治策略和政治實踐在農(nóng)村社會的推行和完善，可以發(fā)現(xiàn)這些努力的方向和目的。但是這種政治策略和政治實踐，在城市化中日益面臨挑戰(zhàn)和危機�；�于地方政府的土地財政、基層社會的治理邏輯，特別是農(nóng)地產(chǎn)權規(guī)則的不明確和不科學，地方政府征地和宅基地置換的實踐正在挑戰(zhàn)傳統(tǒng)農(nóng)村社會居住和生存的土地根基。筆者結合全國的調研，梳理了當前農(nóng)村宅基地置換的宏觀背景以及進一步改革的發(fā)展趨勢，其中主要趨勢則是將農(nóng)村土地制度改革與社會保障為主的綜合配套改革結合起來，盡管這種改革存在這樣或那樣的問題，需要從制度層面上進一步完善。

第三，在對上海市郊區(qū)各試點和非試點地區(qū)調研的基礎上，筆者主要從上海市宅基地置換的背景、政策以及實踐的特點等方面來描述宅基地置換實踐。為了更好地認識上海市宅基地置換及其存在的問題，筆者將上海市宅基地置換與天津市宅基地換房、重慶市的地票交易以及安徽宅基地整理等做法進行了對比分析，認為各地推行的宅基地置換盡管名稱不一，但實質上都是在城市化進程中，試圖通過農(nóng)村集體建設用地制度的改革，來獲取本地區(qū)城市發(fā)展所需要的土地指標以及土地指標背后的財政收入。雖然各地在補償標準上以及推行方式上存在差異，但在這種差異的背后，獲得城市建設用地的土地指標，以及依托土地來經(jīng)營城市的理念并沒有實質性改變。地方在中央政府耕地指標監(jiān)管日趨嚴格的背景下，紛紛從耕地以外的農(nóng)村建設用地來尋找城市發(fā)展用地或用地指標。但是這一過程中，農(nóng)村和農(nóng)民的土地權益在某種意義上成為城市發(fā)展用地的犧牲品。農(nóng)村社會的住房權保障和生存權保障問題逐漸凸顯出來，成為城市化過程中的衍生物，并逐漸考驗當前黨和國家的執(zhí)政能力。

第四，本書以宅基地置換后進城農(nóng)民住房權保障為焦點。在宅基地置換中，由于傳統(tǒng)農(nóng)村生產(chǎn)方式、社會結構和家庭結構與城市相比，存在很大的差異，而這種差異性在宅基地置換后，成為進城后農(nóng)民住房空間、住房習慣以及住房產(chǎn)權等問題的根源。目前，學界對于這方面研究非常欠缺，筆者通過調研和訪談發(fā)現(xiàn)，在宅基地置換中部分涉地農(nóng)民還存在住房財產(chǎn)權難以得到有效地保障；自愿置換原則在當前的農(nóng)村社會結構以及治理邏輯下，還得不到有效地遵守；農(nóng)民進入小區(qū)后居住成本的上升所帶來的損失威脅到其進入小區(qū)居住的可持續(xù)性；還存在家庭人口結構和置換中分配住房數(shù)量和空間的不可持續(xù)性等問題。這些問題致使進城農(nóng)民的住房權保障很難得到有效地維護。筆者認為，應該在政策和法律層面上明確規(guī)定，在宅基地置換中應保障涉地農(nóng)民的住房權。同時，為了有效地保障涉地農(nóng)民的住房權，應該將宅基地置換中節(jié)余的土地或土地指標出讓金一部分以股權化的方式返給涉地農(nóng)民，并明確規(guī)定這部分資金應作為涉地農(nóng)民及其子女的住房權保障金，并明確�？顚Ｓ谩�

第五，以宅基地置換后進城農(nóng)民生存權保障為中心。在宅基地置換中，各區(qū)縣政府積極主動地推行土地換鎮(zhèn)保，筆者認為這項政策及其實踐，看似維護了農(nóng)民的生存權，其實質是變相剝奪農(nóng)民土地權利和生存權保障。地方政府推行土地換鎮(zhèn)保實踐，在法律層面還存在很多局限性，特別是將傳統(tǒng)的征地補償鎮(zhèn)保模式，推廣到通過鎮(zhèn)保流轉土地。城市規(guī)劃區(qū)內通過鎮(zhèn)保流轉土地，配合宅基地置換后節(jié)余的土地指標實現(xiàn)，而在城市規(guī)劃區(qū)內征收這些鎮(zhèn)保流轉土地時，由于鎮(zhèn)保流轉土地在法律層面是通過土地承包經(jīng)營權置換鎮(zhèn)保，與實踐層面上地方政府因征地而將原來鎮(zhèn)保流轉土地任意變?yōu)閲�有建設用地存在悖論。筆者認為，在法律和政策層面上，用土地承包經(jīng)營權置換鎮(zhèn)保本質上是地方政府為了更好地控制集體建設用地而完成法律上和政策上要求給予失地農(nóng)民落實社會保障的一種實踐。在這個意義上，在宅基地置換中這種通過鎮(zhèn)保流轉土地，是傳統(tǒng)征地制度在新的歷史條件下一種延續(xù)，只不過這種延續(xù)在方式上和補償上與傳統(tǒng)的征地相比得到了改進和提升。但是通過剝奪農(nóng)民土地權益和土地增值收益的思路并沒有實質意義上轉變，也沒有落實中央政策所要求的農(nóng)村集體建設用地與國有建設用地應該同地、同權、同價。因此，這種模式僅是在侵犯農(nóng)民土地財產(chǎn)權基礎上，在某種程度上維護了農(nóng)民生存權保障。

但是，由于這種鎮(zhèn)保流轉土地方式與傳統(tǒng)的征地方式相比，有了很大的改進，因此，在實踐中其被郊區(qū)農(nóng)民所接受與贊同。特別是鎮(zhèn)保資金與鎮(zhèn)保待遇不斷得到提升，決定了這種模式具有一定合理性。但是這種鎮(zhèn)保流轉土地在各區(qū)、縣鎮(zhèn)保資金存在嚴重壓力的背景下，特別是2010年新出臺的《中華人民共和國社會保險法》所推行個人繳費、集體補助、政府補貼的新農(nóng)保制度，不斷地沖擊著鎮(zhèn)保流轉土地實踐的推行。根據(jù)實踐，筆者認為，為了更好地維護涉地農(nóng)民土地權益和生存權保障，法律應該在逐步改造土地換鎮(zhèn)保的基礎上，明確土地承包經(jīng)營權換鎮(zhèn)保后，涉地農(nóng)民還應該基于土地所有權，享有土地經(jīng)營管理權、征地參與權與因征地而享有的土地收益權；在土地換鎮(zhèn)保后，涉地農(nóng)民還應享有土地發(fā)展權；地方政府應該在土地換鎮(zhèn)保過程中承擔起其應該承擔的涉地農(nóng)民生存權保障的責任。