序

在人類(lèi)文明演進(jìn)的歷史長(zhǎng)河中，每一次生產(chǎn)力變革在推進(jìn)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，也改變了社會(huì)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)。21世紀(jì)以來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新一代信息技術(shù)的發(fā)展所引發(fā)的新一輪科技革命，對(duì)人類(lèi)社會(huì)發(fā)展影響的速度、范圍和深度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)工業(yè)革命。基于互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)產(chǎn)生的新模式、新應(yīng)用，對(duì)社會(huì)發(fā)展的影響尤為明顯。無(wú)處不在的互聯(lián)網(wǎng)滲透至公眾生活的方方面面，在方便人們生活的同時(shí)，也改變了人們的消費(fèi)觀(guān)、時(shí)空觀(guān)，并對(duì)人們的世界觀(guān)產(chǎn)生了重大影響。人們通過(guò)網(wǎng)絡(luò)社交過(guò)上了新的集體生活、社群生活，公眾從服務(wù)接受者變?yōu)榉��?wù)需求者。與此同時(shí)，大數(shù)據(jù)正日益成為重要的社會(huì)生產(chǎn)資料和戰(zhàn)略性核心資源，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中扮演的角色越發(fā)重要，數(shù)據(jù)資源蘊(yùn)藏的巨大能量正不斷釋放，數(shù)字生產(chǎn)力已經(jīng)成為數(shù)字社會(huì)最大的生產(chǎn)力。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央高度重視網(wǎng)信事業(yè)發(fā)展，提出了網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略思想，做出了建設(shè)數(shù)字中國(guó)的決策部署。習(xí)近平總書(shū)記指出，要構(gòu)建以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟(jì)要運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升國(guó)家治理現(xiàn)代化水平要運(yùn)用大數(shù)據(jù)促進(jìn)保障和改善民生要切實(shí)保障國(guó)家數(shù)據(jù)安全。站在新的歷史起點(diǎn)上推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，是落實(shí)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略、建設(shè)數(shù)字中國(guó)的重要內(nèi)容，也是引領(lǐng)和統(tǒng)籌數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字文化、數(shù)字生態(tài)建設(shè)，全面帶動(dòng)和提升數(shù)字中國(guó)建設(shè)水平的重要路徑。新時(shí)代，面對(duì)社會(huì)主要矛盾、發(fā)展階段和發(fā)展任務(wù)的深刻變化，我們要在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指導(dǎo)下，善于應(yīng)對(duì)數(shù)字化帶來(lái)的新挑戰(zhàn)，進(jìn)一步發(fā)揮數(shù)字資源價(jià)值，順應(yīng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)政府智能化升級(jí)，推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化。

當(dāng)前，各地積極順應(yīng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型大勢(shì)，形成了多元嘗試、多樣創(chuàng)新、百花齊放的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型新格局。數(shù)字化在提升政務(wù)服務(wù)質(zhì)量、推動(dòng)協(xié)同治理、支撐科學(xué)決策等方面發(fā)揮了重要作用，成為深化放管服改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、便利企業(yè)和群眾辦事創(chuàng)業(yè)的有力引擎。同時(shí)，各地各部門(mén)加大對(duì)深化政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型管理體系的統(tǒng)籌改革力度，大部分省級(jí)地方政府成立了專(zhuān)門(mén)的政務(wù)服務(wù)或大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，積極探索政府主導(dǎo)、多方參與、生態(tài)開(kāi)放的建設(shè)與管理格局，為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型提供了新的發(fā)展動(dòng)力。立足新時(shí)代，各級(jí)地方政府只有全方位、系統(tǒng)性地，有目標(biāo)、有規(guī)劃、有重點(diǎn)地進(jìn)行數(shù)字政府建設(shè)，方能把握新一輪發(fā)展紅利。以建設(shè)數(shù)字政府為基石，充分利用數(shù)據(jù)資源，打破原有信息化建設(shè)過(guò)程中引發(fā)的數(shù)據(jù)孤島等問(wèn)題，以數(shù)字政府為核心，帶動(dòng)服務(wù)生態(tài)應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)便民化、社會(huì)治理精準(zhǔn)化、經(jīng)濟(jì)決策智能化、工作協(xié)同平臺(tái)化，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，形成良性發(fā)展體系。

這本書(shū)分為四篇，分別從理論、基礎(chǔ)、應(yīng)用、保障與模式探索方面，全面闡述數(shù)字政府建設(shè)理論和經(jīng)驗(yàn)。希望本書(shū)能夠?yàn)楦骷?jí)政府部門(mén)、相關(guān)企業(yè)和社會(huì)公眾參與數(shù)字政府建設(shè)提供有益借鑒和重要參考。

每一個(gè)時(shí)代都有屬于這個(gè)時(shí)代人的使命和責(zé)任。在數(shù)字化浪潮正撲面而來(lái)的今天，作為數(shù)字化轉(zhuǎn)型的一名研究者和見(jiàn)證者，數(shù)字政府建設(shè)的每一點(diǎn)成績(jī)都令我歡欣鼓舞。編者囑余作序，乃寫(xiě)下上述一點(diǎn)感悟，是為序。

王益民

中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）電子政務(wù)研究中心 主任

國(guó)家電子政務(wù)專(zhuān)家委員會(huì) 副主任

數(shù)字政府2.0與政務(wù)信息化之間并不是簡(jiǎn)單的技術(shù)升級(jí)所帶來(lái)的版本更新，而是內(nèi)核理念的更迭所引發(fā)的形態(tài)改變，其差別主要體現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)化、平臺(tái)化、數(shù)據(jù)化、智能化、生態(tài)化5個(gè)方面，而這5個(gè)方面同時(shí)也是數(shù)字政府2.0的主要特征。

說(shuō)到網(wǎng)絡(luò)化、平臺(tái)化、數(shù)據(jù)化、智能化、生態(tài)化這五化，大家可以說(shuō)是耳熟能詳。但是，進(jìn)入2.0時(shí)代，數(shù)字政府的這五化發(fā)生了本質(zhì)變化。

網(wǎng)絡(luò)化：從線(xiàn)上化到雙在線(xiàn)

我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)始于20世紀(jì)80年代，主要標(biāo)志是黨政機(jī)關(guān)辦公自動(dòng)化，以及金關(guān)、金卡、金橋三金工程專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的信息化工程。這個(gè)時(shí)期的辦公自動(dòng)化和專(zhuān)業(yè)信息化工程都以政務(wù)內(nèi)網(wǎng)為基礎(chǔ)。

21世紀(jì)初，隨著我國(guó)將信息化提到戰(zhàn)略高度，我國(guó)的電子政務(wù)也進(jìn)入全面啟動(dòng)階段。2002年，規(guī)劃安排了兩網(wǎng)、四庫(kù)、十二金，即建設(shè)和整合統(tǒng)一的由政務(wù)內(nèi)網(wǎng)和外網(wǎng)構(gòu)成的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)；規(guī)劃和開(kāi)發(fā)人口基礎(chǔ)信息庫(kù)、法人單位基礎(chǔ)信息庫(kù)、自然資源和空間地理基礎(chǔ)信息庫(kù)以及宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)的重要政務(wù)信息資源；建設(shè)和完善政府辦公業(yè)務(wù)資源系統(tǒng)、金關(guān)、金稅、金融監(jiān)管（含金卡）、宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)管理、金財(cái)、金盾、金審、社會(huì)保障、金農(nóng)、金質(zhì)、金水重點(diǎn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)。

與此同時(shí)，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用快速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng) 滲透社會(huì)方方面面，從應(yīng)用需求上也推動(dòng)了電子政務(wù)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。2015年7月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng) 行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布，推動(dòng)電子政務(wù)在公共服務(wù)領(lǐng)域加大互聯(lián)網(wǎng) 建設(shè)力度。以往守土有責(zé)的政府服務(wù)模式將與互聯(lián)網(wǎng)思維深度融合，轉(zhuǎn)為以民眾服務(wù)為導(dǎo)向，政府與民眾雙在線(xiàn)，服務(wù)供給隨需求變化而變化，由職能框架下的穩(wěn)態(tài)服務(wù)轉(zhuǎn)為需求框架下的敏捷服務(wù)，政府服務(wù)邊界得到拓展，從而更好地惠及民生。

平臺(tái)化：從分散的小平臺(tái)到統(tǒng)一的大平臺(tái)

為實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)與民眾生活的有效對(duì)接，提高政府內(nèi)部資料傳輸效率和日常辦公的便捷性，各級(jí)政府及部門(mén)建設(shè)了眾多數(shù)據(jù)共享與服務(wù)化平臺(tái)，但這些平臺(tái)普遍存在功能單一、覆蓋范圍小、集約化水平低、數(shù)據(jù)閉塞等共性特征。為了實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)間的互聯(lián)互通，打造開(kāi)放的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，提高政務(wù)處理的工作效率和便民服務(wù)能力，2018年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《進(jìn)一步深化互聯(lián)網(wǎng) 政務(wù)服務(wù)，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)、一門(mén)、一次改革實(shí)施方案》，對(duì)深入推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng) 政務(wù)服務(wù)工作做出具體部署，進(jìn)一步推動(dòng)政府間實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，由以往強(qiáng)調(diào)縱向業(yè)務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)轉(zhuǎn)為強(qiáng)調(diào)橫向聯(lián)通的能力，由條塊分割轉(zhuǎn)為全局化部署、平臺(tái)化協(xié)作的整體型運(yùn)作。據(jù)此提出的一網(wǎng)通辦方案，要求充分利用互聯(lián)網(wǎng) ，整合網(wǎng)上服務(wù)資源，聯(lián)通各個(gè)網(wǎng)上辦事渠道，逐步構(gòu)建多渠道、多形式相結(jié)合、相統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)大平臺(tái)，完善共享交換體系、政務(wù)數(shù)據(jù)資源體系，做好政務(wù)信息系統(tǒng)改造對(duì)接，通過(guò)數(shù)據(jù)管理分級(jí)、分層、分權(quán)限的方式加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全性，讓數(shù)據(jù)安全可靠地在統(tǒng)一化大平臺(tái)上使用。

在IT時(shí)代，信息化建設(shè)是以軟硬件系統(tǒng)集成為單位，這種小平臺(tái)、自平臺(tái)的模式形成了信息孤島，對(duì)政府來(lái)說(shuō)也形成了職能孤島。在2.0時(shí)代，大平臺(tái)將成為發(fā)展趨勢(shì)，一個(gè)多層構(gòu)建的數(shù)字政府平臺(tái)體系正逐步成型。

上云是平臺(tái)化的第一步，在實(shí)現(xiàn)IT成本、管理、安全集約化的同時(shí)，也推動(dòng)了大平臺(tái)、統(tǒng)一平臺(tái)的形成；數(shù)據(jù)的融合逐步形成以資源形式體現(xiàn)的數(shù)據(jù)平臺(tái)，全面服務(wù)數(shù)據(jù)創(chuàng)新；一些共性的技術(shù)、服務(wù)、工具會(huì)以平臺(tái)和服務(wù)的方式交付；在以上幾個(gè)平臺(tái)基礎(chǔ)上，一個(gè)開(kāi)放、創(chuàng)新的生態(tài)體系將以平臺(tái)化的形式開(kāi)展服務(wù)。

數(shù)據(jù)化：從分散的信息化產(chǎn)物到整合的數(shù)據(jù)資源

數(shù)據(jù)是信息化、網(wǎng)絡(luò)化的重要產(chǎn)物之一。政府信息化運(yùn)行過(guò)程中沉淀了大量數(shù)據(jù)，但大部分?jǐn)?shù)據(jù)還未完成資源化轉(zhuǎn)換，也未全面服務(wù)政府創(chuàng)新。

隨著DT時(shí)代的到來(lái)，數(shù)據(jù)本身成為資源化、可利用的重要?jiǎng)?chuàng)新原材料。數(shù)據(jù)作為新的要素加入，改變了傳統(tǒng)要素格局，新知識(shí)和新技術(shù)替代資本成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)因素，同時(shí)也為傳統(tǒng)要素帶來(lái)巨大的附加值和增長(zhǎng)空間。

在數(shù)字政府領(lǐng)域，數(shù)據(jù)資源化的價(jià)值更大，政府基于數(shù)據(jù)創(chuàng)新的空間也更大。從數(shù)據(jù)資源的角度來(lái)看，政府?dāng)?shù)據(jù)體量巨大，維度眾多，從經(jīng)濟(jì)到社會(huì)，從企業(yè)到居民，從服務(wù)到消費(fèi)，政府?dāng)?shù)據(jù)可謂包羅萬(wàn)象。所以說(shuō)，政府?dāng)?shù)據(jù)越大，其資源化后的價(jià)值也越大。從數(shù)據(jù)創(chuàng)新的角度來(lái)講，不同于互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的模式創(chuàng)新或高科技企業(yè)基于數(shù)據(jù)的人工智能算法開(kāi)發(fā)，資源化后的政府?dāng)?shù)據(jù)可創(chuàng)新的維度更多，從數(shù)據(jù)決策到數(shù)據(jù)治理，從流程再造到組織再造，數(shù)據(jù)在數(shù)字政府建設(shè)中的價(jià)值不可估量。更重要的是，相比一項(xiàng)新技術(shù)或一個(gè)新的商業(yè)模式，政府的創(chuàng)新將深刻影響我們的生產(chǎn)生活，甚至影響整個(gè)國(guó)家的創(chuàng)新力和競(jìng)爭(zhēng)力。

智能化：從基于業(yè)務(wù)的信息技術(shù)應(yīng)用到基于數(shù)據(jù)的智能化創(chuàng)新

智能化是信息技術(shù)演進(jìn)的重要目標(biāo)之一。早在20世紀(jì)50年代，人工智能的概念便被提出，這比集成電路（IC）的發(fā)明還要早。在幾十年時(shí)間里，人工智能都被當(dāng)作一項(xiàng)技術(shù)。直到近些年，隨著算力、算法、數(shù)據(jù)三要素的匯聚與碰撞，基于數(shù)據(jù)的智能化創(chuàng)新讓我們看到了人工智能新的可能。未來(lái)，智能將不僅僅是一項(xiàng)技術(shù)，也將是一種創(chuàng)新模式。

我國(guó)各政府部門(mén)在新技術(shù)應(yīng)用方面走在行業(yè)前列，在政務(wù)服務(wù)、交通、安防等領(lǐng)域已有很多智能技術(shù)和產(chǎn)品的應(yīng)用，如在線(xiàn)客服、生物身份識(shí)別、交通事件智能識(shí)別、智能自助終端等。總體來(lái)看，大部分應(yīng)用都是基于點(diǎn)的，比如語(yǔ)音識(shí)別、圖像識(shí)別等智能技術(shù)的應(yīng)用。數(shù)字政府2.0時(shí)代，在平臺(tái)化、數(shù)據(jù)化的基礎(chǔ)上，基于數(shù)據(jù)智能的創(chuàng)新將越來(lái)越多，而且會(huì)連點(diǎn)成線(xiàn)、連線(xiàn)成面，通過(guò)對(duì)大量基于點(diǎn)的數(shù)據(jù)的分析，挖掘其中的內(nèi)在連接和內(nèi)在價(jià)值，從而讓從前一個(gè)個(gè)孤立的點(diǎn)涌現(xiàn)出新價(jià)值。例如，基于整個(gè)城市交通狀況的紅綠燈最優(yōu)化配置，基于現(xiàn)有數(shù)據(jù)和歷史數(shù)據(jù)得出未來(lái)某個(gè)特定時(shí)間、特定地點(diǎn)的交通狀況，等等。

生態(tài)化：從相對(duì)封閉的自循環(huán)到開(kāi)放的創(chuàng)新大生態(tài)

相對(duì)來(lái)說(shuō)，政府的運(yùn)行模式自成體系，可形成業(yè)務(wù)、管理、服務(wù)的自循環(huán)。之前的數(shù)字政府建設(shè)也是遵循這一模式，把現(xiàn)有的業(yè)務(wù)和服務(wù)流程信息化、網(wǎng)絡(luò)化，提高流程和服務(wù)效率。服務(wù)型政府建設(shè)的不斷深化，對(duì)政府的服務(wù)能力、城市的治理水平都提出了更高的要求。在這樣的背景下，用開(kāi)放、生態(tài)的方式建設(shè)數(shù)字政府，是突破政府服務(wù)和城市承載能力的有效手段之一。

現(xiàn)代治理的一個(gè)重要特點(diǎn)，就是政府調(diào)動(dòng)企業(yè)、居民的力量共同參與社會(huì)治理。黨的十九大報(bào)告提出要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制。這說(shuō)明，現(xiàn)代治理需要政府與社會(huì)形成治理合力。調(diào)動(dòng)各方面積極因素共同參與社會(huì)治理，是與互聯(lián)網(wǎng)的生態(tài)化思想相契合的。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政府正好可以通過(guò)平臺(tái)、開(kāi)放的方式整合全社會(huì)的創(chuàng)新和服務(wù)力量，培育數(shù)字政府創(chuàng)新生態(tài)體系，轉(zhuǎn)變簡(jiǎn)單的服務(wù)與被服務(wù)、管理與被管理的關(guān)系，逐步形成共建共治共享的社會(huì)治理格局。