本書的主題，是近年來學(xué)術(shù)界討論甚至是爭論頗多的一個問題：產(chǎn)業(yè)政策。褒之者認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策有效地彌補(bǔ)了市場失靈，有利于一個國家實現(xiàn)幼稚產(chǎn)業(yè)的成長和新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；貶之者認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策是政府對市場機(jī)制的粗暴干預(yù)，扭曲了要素配置，降低了生產(chǎn)率，可謂有百害而無一利。2016年，林毅夫和張維迎作為這兩類觀點(diǎn)的代表學(xué)者，在北京大學(xué)進(jìn)行了一場公開辯論，然而，此后關(guān)于這個問題的爭論似乎并沒有而取得明顯共識。

從上世紀(jì)80年代以來，當(dāng)中國政府從計劃體制向市場體制轉(zhuǎn)型的時候，曾經(jīng)提出要建立以政府調(diào)控市場、市場引導(dǎo)企業(yè)作為目標(biāo)模式的經(jīng)濟(jì)體制，而產(chǎn)業(yè)政策一度被認(rèn)為是政府調(diào)控市場的有效手段。從那時候起，很長時間以來產(chǎn)業(yè)政策作為對過去國家計劃的替代，在政府配置生產(chǎn)資源、引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。而這種作用到底是改善還是妨礙了市場對資源的配置效率？對此，越來越多的學(xué)者和研究傾向認(rèn)為，應(yīng)該反思中國政府在產(chǎn)業(yè)政策上所體現(xiàn)的選擇性意愿，并且考慮向功能性方面轉(zhuǎn)型。

考慮到產(chǎn)業(yè)政策涉及到經(jīng)濟(jì)體制的核心：政府和市場的關(guān)系。也考慮到自中國共產(chǎn)黨十八大以來，提出重啟改革、加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用。上海交通大學(xué)中國發(fā)展研究院于2017年12月召開了以重塑中國的產(chǎn)業(yè)政策的開放論壇。來自全國各地從事經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)政策研究的眾多學(xué)者在研討中充分表達(dá)了他們對這一重要議題的看法。

從發(fā)言中不難看出，絕大部分學(xué)者在這個問題上雖然存在認(rèn)識和研究視角差異，但是也存在非常明顯的共識。大家普遍承認(rèn)，市場和政府是兩種有各自優(yōu)勢和不足的資源配置或經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)機(jī)制，不應(yīng)該把兩者對立起來。要提高一國經(jīng)濟(jì)的配置效率，首先要充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用；其次，當(dāng)市場機(jī)制存在失靈情況（或者存在市場機(jī)制無法顧及的整體協(xié)調(diào)效應(yīng)時），政府應(yīng)該運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策，緩解導(dǎo)致市場失靈的各種限制因素，這既是國際上發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家通常的做法，也是中國未來產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的方向；最后，考慮到政府運(yùn)作機(jī)制同樣會出現(xiàn)失靈，以及產(chǎn)業(yè)政策的有效性需要和市場、社會條件相聯(lián)系，因此，產(chǎn)業(yè)政策要提高有效性，需要完善公共治理和優(yōu)化政策制定實施機(jī)制。

收錄到本書的19篇論文，大部分是作者們在本次會議上報告的文章，少部分是編者為了使得本書的內(nèi)容更完整、視角更全面、觀點(diǎn)代表性更充分而向部分專家另行的約稿。根據(jù)文章主題，我們將全部論文分為了四個大專題。

第一個專題為從政府與市場關(guān)系理解產(chǎn)業(yè)政策，包括四篇論文。王廷惠從市場與政府協(xié)同互補(bǔ)超越二分法的視角，強(qiáng)調(diào)市場與政府并非新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)框架中非此即彼、相互排斥、相互替代的簡單關(guān)系。市場決定性配置資源具備市場競爭過程的知識優(yōu)勢和發(fā)現(xiàn)功能，政府則具有矯正作為優(yōu)勢和整體協(xié)調(diào)優(yōu)勢，其有效作為是處于發(fā)展劣勢的經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)后發(fā)劣勢為后發(fā)優(yōu)勢的關(guān)鍵，實踐展現(xiàn)出二者在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程的優(yōu)點(diǎn)疊加、優(yōu)勢協(xié)同。從而實現(xiàn)二者在優(yōu)勢動態(tài)互補(bǔ)基礎(chǔ)上的協(xié)作協(xié)同。

宋磊認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策可分為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策和企業(yè)合理化政策，前者即推動特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，后者即政府在企業(yè)層面協(xié)助企業(yè)改進(jìn)管理實踐的政策，二者分別對應(yīng)違背市場機(jī)制、政策資金規(guī)模較大和遵從市場機(jī)制、政策資金規(guī)模很小的產(chǎn)業(yè)政策。競爭政策可分為限制大企業(yè)濫用壟斷地位的政策和支持中小企業(yè)發(fā)展的政策。因此，產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策未必是非此即彼的關(guān)系，企業(yè)合理化政策實際上兼具產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策的特征，應(yīng)該成為中國產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整方向。

黃少卿和郭洪宇從政府和市場的互補(bǔ)關(guān)系角度，強(qiáng)調(diào)有效的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該以增強(qiáng)市場競爭秩序為判斷依據(jù)，據(jù)此他們重新審視了產(chǎn)業(yè)政策對于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合理性與必要性，作者尤其強(qiáng)調(diào)指出，在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)快速發(fā)展的今天，實施反壟斷的產(chǎn)業(yè)組織政策關(guān)系到中國未來能否建立競爭型的市場秩序。

胥莉基于對中國零售支付產(chǎn)業(yè)的案例分析指出，該產(chǎn)業(yè)具有雙邊市場特征和網(wǎng)絡(luò)外部性特征的產(chǎn)業(yè)，當(dāng)線上支付和線下支付的邊界越來越模糊，線下支付的價格強(qiáng)監(jiān)管與線上支付的弱監(jiān)管，使得線上支付迅速向線下滲透。在中國，對支付行業(yè)的監(jiān)管慢于實際發(fā)展速度，容易產(chǎn)生很多風(fēng)險。因此，如果政府能夠推行有效的產(chǎn)業(yè)監(jiān)管政策，就可以和市場機(jī)制一起更好地共同推進(jìn)零售支付產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

第二個專題為產(chǎn)業(yè)政策制定的程序與實施：國際比較，包括5篇文章。江飛濤和李曉萍討論了中國產(chǎn)業(yè)政策的制定程序與組織機(jī)制。他們認(rèn)為，中國條塊分割的行政官僚體系是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)政策制定與執(zhí)行過程的核心，導(dǎo)致當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策制定過程具有封閉性和不透明性，各部門之間存在利益競爭、討價還價、協(xié)調(diào)困難等問題，使得中國政策部門制定和延續(xù)具有根本缺陷的產(chǎn)業(yè)政策。因而，政策程序與組織機(jī)制的改革是中國工業(yè)管理體制改革的關(guān)鍵。

白雪潔就日本產(chǎn)業(yè)政策的制定與實施，通過案例分析揭示出，在日本的產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展中，相對于政府，似乎企業(yè)更具主導(dǎo)力量。在眾多利益相關(guān)方的較量博弈中，產(chǎn)業(yè)政策制定主體通產(chǎn)省用誘導(dǎo)性政策手段引導(dǎo)企業(yè)，而企業(yè)會順從與自身需求相吻合的產(chǎn)業(yè)政策、抵觸與企業(yè)自主發(fā)展意愿相悖的產(chǎn)業(yè)政策。塑造公平機(jī)制的市場環(huán)境的功能性政策比選擇性產(chǎn)業(yè)政策更重要，實施選擇性產(chǎn)業(yè)政策需要全面評估產(chǎn)業(yè)的組織特征，企業(yè)的競爭傾向等，應(yīng)更加慎重。

趙靜專門就中國煤炭產(chǎn)業(yè)政策的演化給出了一個精彩剖析，她發(fā)現(xiàn)，不同階段的政策都反映出政府在煤炭部門實施的是非典型的選擇性產(chǎn)業(yè)政策：挑選出貢獻(xiàn)者（pick up contributor），以這方式改變煤炭資源分配和干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動。煤炭產(chǎn)業(yè)各個時期的政策都只為解決當(dāng)前行業(yè)存在的問題，滿足國家經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，但是產(chǎn)業(yè)治理本身卻始終缺乏全方位的問題梳理和長遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃。

孫彥紅詳細(xì)介紹了歐盟產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展歷程與新動向：歐盟產(chǎn)業(yè)政策于1990年正式啟動，既是歐盟層面的指導(dǎo)性方針，又是對成員國產(chǎn)業(yè)政策的補(bǔ)充，以保持和提升歐盟工業(yè)競爭力為目標(biāo)，以市場導(dǎo)向為基本理念，大致形成了一個橫向政策與部門政策有機(jī)結(jié)合的整體實施框架。近年來，歐盟委員會提出再工業(yè)化戰(zhàn)略，制定了一套包含鼓勵新技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新、改善市場條件、增加融資機(jī)會、培育人力資本與技能轉(zhuǎn)型的四大支柱和旨在清潔生產(chǎn)的先進(jìn)制造技術(shù)、關(guān)鍵使能技術(shù)等六大優(yōu)先領(lǐng)域的實施框架，使得產(chǎn)業(yè)政策的前瞻性更加突出。

黃陽華從美國學(xué)派視角討論了美國的產(chǎn)業(yè)政策，他指出，美國學(xué)派以生產(chǎn)效率-內(nèi)部改善-關(guān)稅保護(hù)為核心，構(gòu)建起一個適用于發(fā)展中大國快速推進(jìn)工業(yè)化戰(zhàn)略的發(fā)展思想與戰(zhàn)略體系。后危機(jī)時代美國制造業(yè)復(fù)興計劃與美國學(xué)派產(chǎn)業(yè)政策核心理念一脈相承。研判美國貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)將其放置在后危機(jī)時美國制造業(yè)復(fù)興計劃的整體戰(zhàn)略框架下加以分析，以求更為準(zhǔn)確地認(rèn)識美國政策慣例。

第三個主題為產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策，包括4篇文章。吳敬璉認(rèn)為，很長時間以來，中國實施的選擇性產(chǎn)業(yè)政策壓制了市場競爭機(jī)制，當(dāng)前中國需要通過強(qiáng)化競爭政策來推動中國經(jīng)濟(jì)的增長，使市場發(fā)揮有效配置資源和共融激勵機(jī)制的功能，這其中會涉及很多理論問題、政策問題、法律問題和執(zhí)法問題。中國政府應(yīng)該要加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法和公平競爭審查等確保競爭的政策實施。

魏加寧和楊光普同樣強(qiáng)調(diào)，新時代中國的產(chǎn)業(yè)政策必須服從競爭政策，貫徹落實黨的十九大有關(guān)建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的戰(zhàn)略部署，需要加快確立與現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系相匹配的政策體系，確立并強(qiáng)化競爭政策的基礎(chǔ)性地位，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。其中，適時調(diào)整現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)政策，及時退出那些具有選擇性的產(chǎn)業(yè)政策，更加強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)政策的功能性，使產(chǎn)業(yè)政策成為促進(jìn)競爭、提升市場功能的輔助手段，營造公平的市場競爭環(huán)境。

胡琨以德國為例，專門討論了歐盟國家產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的關(guān)系。德國經(jīng)濟(jì)政策強(qiáng)調(diào)對競爭秩序的維護(hù)，政府只在市場失靈導(dǎo)致競爭受限時或競爭秩序受到威脅時實施必要的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策和地區(qū)結(jié)構(gòu)政策。在歐洲一體化進(jìn)程中，競爭政策權(quán)限被收歸歐盟層面，其根本出發(fā)點(diǎn)是提高歐盟經(jīng)濟(jì)競爭力與改善歐盟民眾的共同福祉。歐盟委員會為此建立有完備的國家援助控制機(jī)制，以落實產(chǎn)業(yè)政策的公平競爭審查。近年來，德國以工業(yè)4.0和《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》等為代表的以促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和專業(yè)勞動力形成為重點(diǎn)的功能型產(chǎn)業(yè)政策比重不斷增大。

黃少卿就產(chǎn)業(yè)政策何以增強(qiáng)市場競爭，提出了討論產(chǎn)業(yè)政策問題的三只手理論框架：基于看不見的手，產(chǎn)業(yè)政策沒有必要；基于信息范式的扶持之手，引入功能性產(chǎn)業(yè)政策，讓政府發(fā)揮一些功能是必要的；主張掠奪之手的公共選擇理論，則強(qiáng)調(diào)官員追求私利的動機(jī)會導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策難以奏效。進(jìn)而，根據(jù)對中國三個產(chǎn)業(yè)政策的實證評估，他強(qiáng)調(diào)，為了讓產(chǎn)業(yè)政策有效果，必須在用對扶持之手的同時管住掠奪之手。

第四個專題為中國的產(chǎn)業(yè)政策：反思與前瞻，包括6篇文章。吳敬璉特別強(qiáng)調(diào)，中國的產(chǎn)業(yè)政策不是存廢問題，而是轉(zhuǎn)型問題。中國在20世紀(jì)80年代從日本引進(jìn)的是選擇性產(chǎn)業(yè)政策。因政府行政機(jī)關(guān)并沒能力預(yù)先知道何種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)組織最優(yōu)，且該政策與市場化改革相矛盾，因此必須對產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行轉(zhuǎn)型。要打破重重阻力和障礙，改變長期實行選擇性產(chǎn)業(yè)所形成的思維定式和體制惰性需要進(jìn)行艱苦的努力，是不可能輕易取得成功的。政府各部門的工作必須謹(jǐn)守十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》指出的方向，做到有所為、有所不為。......