信訪制度是中國特色社會(huì)主義民主法治中一項(xiàng)重要的制度設(shè)置，是中國特色社會(huì)主義治理體系的有機(jī)組成部分。黨的十八屆三中全會(huì)提出“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”這一全面深化改革的總目標(biāo)，黨的十九屆四中全會(huì)明確了新時(shí)代推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的系列重大舉措。特別是習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作的重要論述、關(guān)于推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要論述等，為新時(shí)代推動(dòng)我國信訪制度深層變革和推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)指明了方向。
北京市信訪矛盾分析研究中心是我國信訪領(lǐng)域成立的第一家也是目前weiyi一家專業(yè)智庫，填補(bǔ)了相關(guān)領(lǐng)域的空白。成立十年來，該中心積極探索信訪制度與國家治理體系的關(guān)系，從“國家治理體系下的信訪制度”這一視角對信訪制度、信訪工作的重大理論與現(xiàn)實(shí)問題展開了深入研究和探討，不斷挖掘新時(shí)代背景下信訪制度的新功能、新效能，取得了豐碩的成果。本書對該中心十年來的智庫建設(shè)成果進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià)，并對黨的十八大以來國家治理體系中信訪制度功能的理論和實(shí)踐探索作了梳理和概括。
本書系統(tǒng)論述信訪制度與國家治理體系之間的關(guān)系，以國家治理的視野重新審視新時(shí)期信訪制度的特性和功能定位，并探討國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中信訪制度的改革方向。本書為新時(shí)期深化信訪制度改革、推動(dòng)信訪制度成為國家治理體系的重要組成提供了理論支持和實(shí)踐支撐。
序 言
信訪制度是中國特色社會(huì)主義民主政治制度的重要組成部分，是一項(xiàng)極具中國特色的公民政治參與、民主監(jiān)督、訴求表達(dá)、糾紛解決和權(quán)利救濟(jì)的制度，在傾聽群眾呼聲、維護(hù)群眾權(quán)益、密切黨群干群關(guān)系、推動(dòng)政府治理乃至國家治理過程中發(fā)揮著重要作用，是中國特色社會(huì)主義治理體系的有機(jī)組成部分。
中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，形成了習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是這一思想的重要內(nèi)涵。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”這一全面深化改革的總目標(biāo)，黨的十九屆四中全會(huì)通過了《堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決議》，明確了新時(shí)代推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的一系列重大舉措。在中國特色社會(huì)主義治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略布局中，我國始終將信訪制度作為國家治理體系的重要制度安排，特別是習(xí)近平總書記立足于國情、世情和民情，結(jié)合扎實(shí)的理論和治理實(shí)踐，總結(jié)形成了習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作的重要論述、關(guān)于推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要論述等，為新時(shí)代推動(dòng)我國信訪制度深層變革和推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)指明了方向。
北京市信訪矛盾分析研究中心是我國信訪領(lǐng)域成立的第一家也是目前唯一一家專業(yè)智庫，填補(bǔ)了相關(guān)領(lǐng)域的空白。幾年來，這一中心的研究人員積極探索信訪制度與國家治理體系的關(guān)系，從“國家治理體系下的信訪制度”這一視角對信訪制度、信訪工作的重大理論與現(xiàn)實(shí)問題展開了深入研究和探討，不斷挖掘新時(shí)代背景下信訪制度的新功能、新效能，取得了許多研究成果。據(jù)此，中國社會(huì)科學(xué)評(píng)價(jià)研究院有關(guān)人員與北京市信訪矛盾分析研究中心共同完成了《信訪制度與國家治理體系現(xiàn)代化》一書，對黨的十八大以來國家治理體系中信訪制度功能的理論和實(shí)踐探索做了系統(tǒng)梳理和概括，積極為深化信訪制度改革、推動(dòng)信訪制度成為國家治理體系的有機(jī)組成部分提供理論支持和實(shí)踐支撐。
黨的十八大以來，習(xí)近平總書記運(yùn)用馬克思主義科學(xué)分析和深刻闡述了我國信訪制度的基本理論、基本實(shí)踐和基本經(jīng)驗(yàn)，提出了一系列關(guān)于推進(jìn)信訪制度改革、做好信訪工作的新思想、新觀點(diǎn)、新論斷。這些新思想、新觀點(diǎn)、新論斷是新時(shí)代信訪工作的根本遵循。信訪制度作為具有中國特色的政治制度設(shè)計(jì)，對于完善國家治理體系意義重大，在當(dāng)代中國政治生活中發(fā)揮著特殊重要的作用。在新時(shí)代背景下，信訪對加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)體系、完善政府治理、社會(huì)治理等有很強(qiáng)的助推作用，有利于推動(dòng)法治中國建設(shè)的深入發(fā)展，提升我國信訪制度的國際影響力，進(jìn)一步樹立中國特色社會(huì)主義的道路自信與制度自信。
本書系統(tǒng)論述信訪制度與國家治理體系之間的關(guān)系，以國家治理的視野重新審視信訪制度的特性和功能定位，并探討如何在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中改革和完善信訪制度。本書深刻指出了信訪是一門大學(xué)問。信訪工作涉及法學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、心理學(xué)等，需要?jiǎng)?chuàng)造性推進(jìn)信訪研究工作，構(gòu)建信訪學(xué)理論體系，為國家治理和政府科學(xué)決策提供服務(wù)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，搭建信訪與國家治理領(lǐng)域研究平臺(tái)，在信訪與國家治理領(lǐng)域形成專業(yè)化研究隊(duì)伍，發(fā)揮信訪的智庫效能，實(shí)現(xiàn)信訪工作的科學(xué)化、學(xué)科化、專業(yè)化、數(shù)字化。
本書認(rèn)為，要深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作的重要論述，深刻領(lǐng)會(huì)新時(shí)代信訪工作在國家治理體系中的定位和作用，站在堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，認(rèn)真貫徹落實(shí)新時(shí)代對信訪工作的新要求，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持改革創(chuàng)新，堅(jiān)持依法維護(hù)群眾合法權(quán)益。推進(jìn)信訪制度改革和信訪法治化建設(shè)，完善共建共治共享社會(huì)治理制度，在做到“兩個(gè)維護(hù)”中彰顯信訪工作政治屬性和制度剛性，在深化改革中彰顯信訪制度的治理效能和優(yōu)勢，在完善法治中彰顯社會(huì)和諧和制度成熟。
展望未來，面對國內(nèi)外日趨復(fù)雜的形勢和各種帶有不確定性的挑戰(zhàn)，需進(jìn)一步完善國家治理體系，增強(qiáng)國家治理協(xié)調(diào)能力，不斷完善發(fā)展具有中國特色的社會(huì)主義制度。本書在十九屆四中全會(huì)之后付梓，對于領(lǐng)會(huì)、堅(jiān)持、完善中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，把握我們國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢，具有重要參考價(jià)值。
中國社會(huì)科學(xué)評(píng)價(jià)研究院院長 荊林波
2020年1月
本書編著者為中國社會(huì)科學(xué)評(píng)價(jià)研究院。該研究院于2017年7月成立，是中國社會(huì)科學(xué)院直屬研究單位。該院“以制定標(biāo)準(zhǔn)、組織評(píng)價(jià)、檢查監(jiān)督、保證質(zhì)量”為主要職責(zé)，以制定和完善中國哲學(xué)社會(huì)科學(xué)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，承擔(dān)和協(xié)調(diào)中國哲學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)，構(gòu)建和確立中國特色哲學(xué)社會(huì)科學(xué)評(píng)價(jià)體系為主要職能。主要任務(wù)是堅(jiān)持正確的政治方向和評(píng)價(jià)導(dǎo)向，堅(jiān)持科研強(qiáng)院、人才強(qiáng)院和管理強(qiáng)院的辦院方針，為加快構(gòu)建中國特色哲學(xué)社會(huì)科學(xué)評(píng)價(jià)體系，繁榮發(fā)展哲學(xué)社會(huì)科學(xué)服務(wù)。
第一章 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是新時(shí)代的根本要求 （1）
一、習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作的重要論述
是國家治理理論的重要組成部分 （1）
二、習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作的重要論述的內(nèi)涵 （4）
第二章 信訪制度是國家治理體系的重要組成 （10）
一、國家治理視野下信訪概念的重新審視 （10）
二、信訪制度對于國家治理的四大支撐 （18）
三、從國家治理的高度重新審視信訪制度的功能定位 （23）
四、積極推動(dòng)信訪制度成為國家治理體系的重要組成
—北京市信訪矛盾分析研究中心的重要探索 （26）
第三章 信訪與國家治理是一門學(xué)問 （52）
一、構(gòu)建信訪學(xué)理論體系為國家治理獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策 （52）
二、搭建信訪與國家治理領(lǐng)域研究平臺(tái) （62）
三、在信訪與國家治理領(lǐng)域形成專業(yè)化研究隊(duì)伍 （71）
四、建立信訪指數(shù)群體系為政府科學(xué)決策提供服務(wù) （74）
第四章 信訪制度對國家治理的影響 （85）
一、信訪對政府治理具有重要的推動(dòng)作用 （85）
二、信訪對社會(huì)治理有很強(qiáng)的互動(dòng)作用 （98）
三、信訪有利于推動(dòng)法治中國建設(shè)的深入發(fā)展 （119）
第五章 增強(qiáng)信訪制度的國際影響 （132）
一、創(chuàng)造性推進(jìn)研究工作，擴(kuò)大我國信訪制度的國際影響力 （132）
二、從國別類信訪制度比較看我國信訪制度的優(yōu)勢 （137）
三、從國別比較看我國“網(wǎng)絡(luò)信訪”機(jī)制的創(chuàng)新和完善 （160）
第六章 國家治理體系下信訪制度的改革完善 （177）
一、推進(jìn)信訪法治化建設(shè) （178）
二、發(fā)揮信訪的智庫性功能 （186）
三、推動(dòng)信訪制度成為國家治理體系的重要組成 （195）
后 記 （209）
第一章 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是新時(shí)代的根本要求
黨的十八屆三中全會(huì)明確提出全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”。黨的十九屆四中全會(huì)通過《堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決議》，明確了新時(shí)代推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的系列重大舉措，影響深遠(yuǎn)�！皣抑卫怼崩碚摚且环N全新的政治理念，標(biāo)志著我黨對中國特色社會(huì)主義規(guī)律的認(rèn)識(shí)達(dá)到了一個(gè)新的高度。習(xí)近平總書記立足于國情、世情和民情，結(jié)合扎實(shí)的理論和治理實(shí)踐，總結(jié)形成了習(xí)近平總書記關(guān)于推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)和關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作的重要論述，為新時(shí)代推進(jìn)我國國家治理現(xiàn)代化建設(shè)，推動(dòng)我國信訪制度深層變革指明了方向。
一、習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作的重要論述是國家治理理論的重要組成部分
信訪是具有中國特色的政治與法律制度，是我國寶貴的制度資源。習(xí)近平總書記歷來十分重視信訪工作，他在福建、浙江和上海等地方工作期間，就曾親自參與信訪工作，并多次就信訪工作作出重要論述。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記運(yùn)用馬克思主義科學(xué)分析和深刻闡述了我國信訪制度的基本理論、基本實(shí)踐和基本經(jīng)驗(yàn)，直面我國信訪制度和信訪工作改革中的突出問題，提出了一系列關(guān)于推進(jìn)信訪制度改革、做好信訪工作的新觀點(diǎn)、新論斷，形成了習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作的重要論述。習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作重要論述是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的重要組成部分，是新時(shí)代國家治理理論的重要組成部分，它有深刻的理論淵源和實(shí)踐淵源。
（一）理論淵源：馬克思主義的世界觀和方法論
習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作的重要論述，鮮明貫穿著馬克思主義立場觀點(diǎn)方法：
一是堅(jiān)持人民的立場。習(xí)近平總書記關(guān)于信訪工作重要論述始終把人民作為出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)，堅(jiān)持以人民為中心，一切為了人民、一切依靠人民。早在1990年，他就明確指出“信訪工作的首義，在于時(shí)刻把自己看成人民中的一員，把心貼近人民”。[ 習(xí)近平. 擺脫貧困［M］. 福州：福建人民出版社，1997：60.] 2017年，習(xí)近平總書記對信訪工作作出重要指示：“各級(jí)黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)干部要堅(jiān)持把信訪工作作為了解民情、集中民智、維護(hù)民利、凝聚民心的一項(xiàng)重要工作”，明確了“四民”的工作定位，充分彰顯了其以人為本、人民至上的價(jià)值取向。
二是堅(jiān)持矛盾觀點(diǎn)。習(xí)近平總書記始終用矛盾的觀點(diǎn)看待社會(huì)矛盾、分析社會(huì)矛盾、解決社會(huì)矛盾。習(xí)近平同志指出，當(dāng)前，我國發(fā)展面臨的矛盾更加復(fù)雜，既有過去長期積累而成的矛盾，也有在解決矛盾過程中產(chǎn)生的新矛盾，大量的還是隨著形勢環(huán)境變化新出現(xiàn)的矛盾。這些矛盾許多是這個(gè)發(fā)展階段必然出現(xiàn)的，是躲不開繞不過去的。對待矛盾的正確態(tài)度，應(yīng)該是直面矛盾，并運(yùn)用矛盾相輔相成的特性，在解決矛盾過程中推動(dòng)事物發(fā)展。習(xí)近平總書記的相關(guān)論述體現(xiàn)了矛盾的觀點(diǎn)，并從矛盾的角度客觀分析了當(dāng)前我國社會(huì)的現(xiàn)狀，為做好信訪工作、解決信訪問題，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，提供了依據(jù)。
三是堅(jiān)持辯證思維。習(xí)近平總書記關(guān)于信訪工作的重要論述也充分體現(xiàn)著辯證思維。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，面對復(fù)雜形勢和繁重任務(wù)，首先要有全局觀，對各種矛盾做到心中有數(shù)，同時(shí)又要優(yōu)先解決主要矛盾和矛盾的主要方面，以此帶動(dòng)其他矛盾的解決。這里所講的各種矛盾，自然包括信訪中所反映的各種社會(huì)矛盾。
四是堅(jiān)持系統(tǒng)方法。習(xí)近平總書記關(guān)于信訪工作的重要論述體現(xiàn)了聯(lián)系的觀點(diǎn)、系統(tǒng)的方法。比如信訪工作格局構(gòu)建上，習(xí)近平同志就強(qiáng)調(diào)，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)要負(fù)總責(zé)、親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)要直接負(fù)責(zé)具體抓，其他領(lǐng)導(dǎo)要主動(dòng)配合、密切協(xié)作，努力形成黨委、政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)、齊抓共管的工作格局。在化解信訪矛盾上，習(xí)近平同志指出，當(dāng)前群眾通過信訪渠道反映出來的信訪突出問題，既有新動(dòng)向，也有老難題，但都事關(guān)群眾切身利益，事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定。各地各部門要高度重視，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、調(diào)解、疏導(dǎo)等辦法，把群眾合理合法的利益訴求解決好。
（二）實(shí)踐淵源：親自參與信訪工作
習(xí)近平總書記關(guān)于信訪工作的重要論述還來源于實(shí)踐，是親自實(shí)踐的結(jié)果。習(xí)近平同志從福建寧德就開始建立領(lǐng)導(dǎo)干部下訪接待群眾的信訪工作模式。早在1980年代，習(xí)近平同志就曾直接接待信訪群眾。1988年12月，寧德地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)第一個(gè)下訪接待日在霞浦縣委黨校舉行，時(shí)任寧德地區(qū)地委書記習(xí)近平同志及地直有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志，同霞浦縣領(lǐng)導(dǎo)一起接待來訪群眾，這次接待日共接待群眾102名，受理各種問題86件，其中有12件得到當(dāng)面答復(fù)解決，其余的限定在一個(gè)月內(nèi)處理完畢，做到事事有落實(shí)，件件有回音。在當(dāng)晚的總結(jié)會(huì)上，習(xí)近平同志要求“約訪制度和下基層開展信訪接待日活動(dòng)的制度要堅(jiān)持下去”，[ 劉見聞、黃少鶴、程枝文. 本報(bào)記者深入基層，采訪“四下基層”——我省持續(xù)深入實(shí)踐“四下基層”［N］. 福建日報(bào)，2014-10-30.
]由此，每月20日成為寧德三級(jí)領(lǐng)導(dǎo)接待群眾來訪日。在寧德工作期間，習(xí)近平同志明確提出“四下基層”制度，即信訪接待下基層、現(xiàn)場辦公下基層、調(diào)查研究下基層、宣傳黨的方針政策下基層，他自己帶頭踐行。在福州工作期間，他將這一制度進(jìn)一推廣，并使其制度化、規(guī)范化，建立領(lǐng)導(dǎo)干部下訪接待群眾制度。他走遍福州的五區(qū)八縣，曾經(jīng)有一次，兩天接待700多位來訪群眾，當(dāng)場拍板、限期解決問題近200件。
在浙江省工作時(shí)，習(xí)近平同志用9個(gè)月跑了69個(gè)縣，大力推行領(lǐng)導(dǎo)干部下訪接待群眾制度，他多次到信訪工作任務(wù)重的市縣接訪，親自協(xié)調(diào)解決群眾生產(chǎn)生活中的實(shí)際困難和問題。2003年9月，時(shí)任浙江省委書記習(xí)近平同志帶領(lǐng)省直機(jī)關(guān)15個(gè)部門負(fù)責(zé)人以及律師來到當(dāng)時(shí)問題多、矛盾集中、群眾意見大的浦江縣，面對面與群眾溝通，真誠傾聽群眾呼聲，真情關(guān)心群眾疾苦，真心為群眾辦實(shí)事、解難事，增進(jìn)了和群眾之間的理解、信任和感情，帶動(dòng)了各地進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)干部下訪的制度嘗試，并不斷加以完善。
在上海工作期間，習(xí)近平同志明確要求，要推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部接訪下訪。2007年，時(shí)任上海市委書記的習(xí)近平同志在市信訪工作會(huì)議上明確強(qiáng)調(diào)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要主動(dòng)沉下去，到信訪矛盾突出的地方接待群眾，到信訪工作比較薄弱的地方現(xiàn)場辦公，推動(dòng)工作重心下移，切實(shí)解決一批信訪問題，為基層起好示范帶頭作用。上海市也專門制定開展黨政領(lǐng)導(dǎo)干部下訪活動(dòng)的意見，推動(dòng)各職能部門、各區(qū)縣根據(jù)實(shí)際情況因地制宜制定領(lǐng)導(dǎo)下訪實(shí)施方案，明確領(lǐng)導(dǎo)下訪的時(shí)間、形式和具體要求等。此外，習(xí)近平同志總結(jié)了信訪工作實(shí)踐的切身感受和心得體會(huì)，收錄于《之江新語》《擺脫貧困》等著作中，這些思考和體會(huì)展現(xiàn)習(xí)近平同志以人民為中心的為民情懷和執(zhí)政理念。
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