截至2019年年底，上海市戶籍人口1471.16萬人，其中60歲及以上老年人口518.12萬人，占戶籍總?cè)丝诘?5.2%；80歲及以上高齡老年人口81.98萬人，占老年人口的15.8%，占總?cè)丝诘?.6%。【注：上海市衛(wèi)生健康委員會.2019年上海市老年人口和老齡事業(yè)監(jiān)測統(tǒng)計信息［EB/OL］.［2020-09-10］.http://wsjkw.sh.gov.cn/tjsj2/20200527/06873e6ec8f54a158c25475dbbb574a6.html.】于是，在國家“9073”的養(yǎng)老布局［90%的老人在社會化服務(wù)協(xié)助下通過家庭照料（居家）養(yǎng)老，7%的老年人通過購買社區(qū)照顧服務(wù)（日間照料）養(yǎng)老，3%的老年人入住養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)集中養(yǎng)老］中，上海市多措并舉，不斷完善以居家為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托、以機(jī)構(gòu)為支撐的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。
2000年，上海市首先在靜安、長寧、嘉定、黃埔、盧灣和楊浦等6個區(qū)的16個街道試點社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。2004年，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)在全市全面鋪開，各個區(qū)縣相繼成立了居家養(yǎng)老服務(wù)中心和助老服務(wù)社，設(shè)立區(qū)級居家養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心，指導(dǎo)、監(jiān)督、管理各社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心和助老服務(wù)社的工作。2010年，上海市開始規(guī)范社區(qū)居家養(yǎng)老工作。2014年，上海市進(jìn)一步完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，試點社區(qū)嵌入式、多功能、綜合性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)——長者照護(hù)之家，涌現(xiàn)出多種不同的服務(wù)模式，解決老人在所居住社區(qū)內(nèi)的就近養(yǎng)老需求。2015年以來，上海市在街鎮(zhèn)層面大力推進(jìn)社區(qū)綜合為老服務(wù)平臺建設(shè)，以“四合”（設(shè)施組合、服務(wù)統(tǒng)合、管理整合、虛實結(jié)合）方式集中各類為老服務(wù)設(shè)施，并依托信息化管理系統(tǒng)，統(tǒng)籌為老服務(wù)資源、提供多樣化服務(wù)，最終在社區(qū)實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的四大功能，即“一站式綜合服務(wù)”“一體化資源統(tǒng)籌”“一網(wǎng)覆蓋的信息管理”“一門式的受理評估”。上海市還進(jìn)一步完善了老年照護(hù)梯度化保障政策：堅持政策向社區(qū)居家養(yǎng)老傾斜，推動社區(qū)居家照護(hù)和機(jī)構(gòu)照護(hù)合理分工、有序銜接，并推進(jìn)建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制——根據(jù)老年人經(jīng)濟(jì)收入狀況，分別以低保、低收入、城鎮(zhèn)企業(yè)月平均養(yǎng)老金為標(biāo)準(zhǔn)，形成梯度；根據(jù)老年人身體狀況，經(jīng)統(tǒng)一老年人照護(hù)需求評估，按病情的不同程度，也形成梯度。同時，建立健全梯度轉(zhuǎn)介和保障制度，形成社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)政策、生活照料服務(wù)與醫(yī)療護(hù)理保障政策、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)醫(yī)療護(hù)理床位支持與老年護(hù)理院醫(yī)保政策等梯度銜接的政策體系。
2016年，人力資源和社會保障部開始在上海等15個城市開展長期護(hù)理保險試點工作。上海市于2017年在徐匯、普陀、金山3個區(qū)先行試點，2018年將試點工作在全市范圍內(nèi)推開，推動社區(qū)居家醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的發(fā)展。截至2019年7月，全市長期護(hù)理保險試點各街鎮(zhèn)社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心累計受理申請已經(jīng)達(dá)到50.8萬人次，累計完成需求評估45.5萬人，接收服務(wù)對象41.6萬人。2019年，上海市籌集安排長期護(hù)理保險資金106.5億元，支持?jǐn)U大長期護(hù)理保險試點,對符合條件的市民社區(qū)醫(yī)療互助幫困計劃對象增設(shè)照護(hù)補(bǔ)助,長期護(hù)理保險服務(wù)惠及49.3萬老年人。
2019年11月19日，上海市民政局印發(fā)了《上海市社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)工作指引》（滬民養(yǎng)老發(fā)〔2019〕27號），進(jìn)一步指導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)，是指在社區(qū)內(nèi)圍繞老年人生活照料、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉等基本需求，嵌入相應(yīng)的功能性設(shè)施、適配性服務(wù)和情感性支持，讓處于深度老齡化的社區(qū)具備持續(xù)照料能力，讓老年人在熟悉的環(huán)境中、在親情的陪伴下原居安養(yǎng)。社區(qū)嵌入式養(yǎng)老主要在市中心城區(qū)和城鎮(zhèn)化地區(qū)開展，由街道辦事處、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府（以下簡稱街鎮(zhèn)）在區(qū)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)和民政部門的指導(dǎo)下結(jié)合轄區(qū)特點規(guī)劃布局。街鎮(zhèn)根據(jù)老年人口發(fā)展和分布密度等因素，在轄區(qū)內(nèi)構(gòu)建1個或按片區(qū)構(gòu)建多個“15分鐘服務(wù)圈”，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施可達(dá)、服務(wù)可及。在每個“服務(wù)圈”內(nèi)，重點依托1個社區(qū)養(yǎng)老綜合體（社區(qū)綜合為老服務(wù)中心）和若干個家門口服務(wù)站點，形成兩個層級的服務(wù)供給�！胺�務(wù)圈”中的老年人，在家中可獲得生活照護(hù)以及助餐、助浴、助潔、助醫(yī)、助急、助行等服務(wù)，在家門口服務(wù)站點中可獲得基本的生活照料和互助式養(yǎng)老服務(wù)，在社區(qū)養(yǎng)老綜合體中可獲得更加專業(yè)、綜合的養(yǎng)老服務(wù)支持。服務(wù)主要聚焦失能、失智、高齡、獨(dú)居等有剛性需求的老年人，為他們提供長期照護(hù)和社會支持服務(wù)。截至2019年年底，上海市全市已建成268家社區(qū)綜合為老服務(wù)中心。
在政府的主導(dǎo)和引導(dǎo)下，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)積極培育并引進(jìn)從事長期照護(hù)、康復(fù)護(hù)理、智慧養(yǎng)老、社區(qū)支持等各類服務(wù)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮他們各自的專業(yè)優(yōu)勢，為老年人提供高品質(zhì)、高質(zhì)量的服務(wù)。目前，老人們能夠享受到的專業(yè)照護(hù)包括：機(jī)構(gòu)照護(hù)服務(wù)，由養(yǎng)老院、敬老院、福利院、養(yǎng)護(hù)院、頤養(yǎng)院等機(jī)構(gòu)為老年人提供的集中居住和照料護(hù)理服務(wù)；短期托養(yǎng)服務(wù)，由長者照護(hù)之家等機(jī)構(gòu)為老年人提供全托型、階段性的照護(hù)服務(wù)；日間照護(hù)服務(wù)，由日間服務(wù)中心等機(jī)構(gòu)為老年人提供日間的托養(yǎng)服務(wù)，鼓勵開展早托、晚托，接送等附加服務(wù)；居家照護(hù)服務(wù)，由社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)為老年人提供居家上門照料服務(wù)。2020年11月1日起施行的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》也鼓勵和支持企業(yè)事業(yè)單位、社會組織或者個人興辦、運(yùn)營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，由政府投資興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也可以采取委托管理、租賃經(jīng)營等方式交由社會力量運(yùn)營管理，為社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)提供了更豐富的資源。
社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式結(jié)合社會內(nèi)部以及社區(qū)周邊的養(yǎng)老服務(wù)資源，既可以提供機(jī)構(gòu)入住養(yǎng)老服務(wù)又可以提供入戶養(yǎng)老服務(wù)，集中了傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老、社區(qū)居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三者的優(yōu)勢。
“養(yǎng)兒防老”作為一種傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念，在中國有著深厚的文化底蘊(yùn)，實現(xiàn)三代同堂共享天倫之樂，仍然是當(dāng)代老年人的養(yǎng)老夢想，然而人口結(jié)構(gòu)的變化、家庭規(guī)模的縮小，使得傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老逐漸難以為繼。而安土重遷的思想常常使得部分老年人不愿意選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老�！扒度胧健别B(yǎng)老機(jī)構(gòu)有著離家近的優(yōu)勢，不同于傳統(tǒng)養(yǎng)老院，可以滿足老年人不愿意離家的需求。上海市在社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)下，以政府托底養(yǎng)老服務(wù)為主導(dǎo)，引入社會組織參與“嵌入式”養(yǎng)老模式，以政府購買服務(wù)的形式，引導(dǎo)民營資本進(jìn)入和市場化運(yùn)營養(yǎng)老社區(qū)，不僅有利于擴(kuò)大“嵌入式”養(yǎng)老活動的參與主體，也有利于發(fā)揮社會組織獨(dú)特的服務(wù)作用與評估作用。
本書以上海市的社區(qū)嵌入式居家養(yǎng)老模式為主線，在介紹其發(fā)展脈絡(luò)和發(fā)展成就的基礎(chǔ)上，主要對上海市各個區(qū)所推行的居家養(yǎng)老服務(wù)的特色和亮點進(jìn)行了經(jīng)驗總結(jié)和深入剖析，以期能為全國范圍內(nèi)更好地推廣社區(qū)居家養(yǎng)老模式提供經(jīng)驗借鑒。


楊玲麗
上海政法學(xué)院教授
2020年10月16日