代??序

乃疆乃理入棋局

——改革規(guī)劃體制，更好發(fā)揮戰(zhàn)略導向作用

訪全國政協(xié)常委、經濟委員會副主任??楊偉民

問：您已從事政策研究、起草政策文件工作三十多年，想請您談一談，規(guī)劃在社會主義市場經濟中的作用主要有哪些？

答：中國實行社會主義市場經濟，基本含義是使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。如何更好發(fā)揮政府作用，黨的十八屆三中全會明確指出，“政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施”，并指出，中央政府要“健全以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導向、以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調控體系”。黨的十九大提出“發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用”。因此，在中國編制實施規(guī)劃，是發(fā)揮政府作用的重要內容。

規(guī)劃是為達到某種目標，對規(guī)劃對象，如經濟發(fā)展、空間發(fā)展未來狀況的設想、謀劃、部署或具體安排。實行市場經濟不是不要規(guī)劃了，不是否定規(guī)劃的作用，但規(guī)劃的目標、內容必須符合市場經濟的原則。在不同的經濟體制下，規(guī)劃有不同的功能；不同的規(guī)劃，有不同的功能�，F階段，中國政府編制的發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃，主要有四種功能：

第一，是社會共同的行動綱領。規(guī)劃在編制過程中，廣泛聽取了社會各界意見，在一定范圍、一定程度上凝聚了社會共識，規(guī)劃就是將這種社會共識凝聚成國家意志的表達形式。只有思想上大家一致認為應該這樣做，行動上才會自覺地這樣做，一定意義上，這種規(guī)劃也是協(xié)商的結果，是協(xié)商民主的一種形式。一個國家特別是趕超型的發(fā)展中國家，必須認準一個方向、一個目標，最大限度地凝聚全社會共識，一步一個腳印地向前邁進。根據發(fā)展階段，制定發(fā)展規(guī)劃，一屆接著一屆辦、一代接著一代干，是中國經濟發(fā)展取得成功的一條重要經驗。

第二，是引導資源配置的工具。市場經濟的一般規(guī)律是市場決定資源配置，政府不是資源配置的主體，但政府可以通過規(guī)劃引導資源向國家戰(zhàn)略指明的方向配置。在基礎設施短缺時，通過編制五年規(guī)劃或基礎設施專項規(guī)劃，引導資源向基礎設施領域配置；在城市化發(fā)展的時代，可以通過編制城市化規(guī)劃，引導資源向城市集中；在創(chuàng)新驅動發(fā)展時代，可以通過編制規(guī)劃，引導創(chuàng)新資源向科技革命和產業(yè)變革的領域集聚等。

第三，是政府履行職責的依據。市場經濟下政府履行職責，首先應該依法。但有些職責的履行，僅依法還不夠，還要依據規(guī)劃。任何一部法律都不可能細化到政府應該如何做些什么。相對于法律，規(guī)劃的靈活性在于，可以根據不同發(fā)展階段、經濟周期、財力狀況，使政府制定的財政政策、貨幣政策、產業(yè)政策、區(qū)域政策等既符合短期經濟運行的特點，又符合長期規(guī)劃的目標任務。當然這種目標和任務不僅包括經濟增長速度，也包括如防控金融風險、保護環(huán)境、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調、公共服務均等化等。這樣，政府就能依據規(guī)劃，公開透明地履行職責。在這個意義上，規(guī)劃是政府定的，但也是“管”政府的。

第四，是約束市場行為的“第二準則”。在市場經濟條件下，企業(yè)生產經營、開發(fā)建設首先要依法。但任何一部法律都不能清晰劃定企業(yè)在哪些空間可以開發(fā)建設、哪些空間不可以開發(fā)建設。法律只能定性，可以規(guī)定自然保護地、基本農田不能開發(fā)建設，但自然保護地、基本農田以及其他禁止開發(fā)的區(qū)域，只有落在具體的空間，劃清四至范圍，這時，法律規(guī)定才能落實，判決才有依據。通過編制空間規(guī)劃，劃定生產、生活、生態(tài)空間，劃清各類空間界限，可以告訴市場主體，哪些空間可以干什么、不可以干什么。這樣，才能避免空間發(fā)展中的無序。所以，在這個意義上，空間規(guī)劃是對法的有益補充，是公民、法人必須遵循的行為準則。

問：目前已經實施到第十三個五年規(guī)劃了，中期評估工作也已完成�！笆�三五”是全面建成小康社會的決勝期，是實現“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，那么就中期評估情況來看，您認為“十三五”規(guī)劃總體執(zhí)行情況會是什么樣子的？中國規(guī)劃體制改革在此中取得了怎樣的成效？

答：中國從1953年開始編制中長期計劃，即“一五”計劃，目前已經編制實施了12個五年計劃或規(guī)劃，正在實施第13個五年規(guī)劃。從“十一五”開始，計劃改成了規(guī)劃。改革開放后，特別是確立社會主義市場經濟改革目標后，中國規(guī)劃的內容已經發(fā)生根本性變化。美國有的官員說：“中國正在實施‘十三五’規(guī)劃，這一規(guī)劃本身就是計劃經濟的標志”。這一指責毫無依據，我懷疑美國起草這個文件的人是不是看過“十三五”規(guī)劃，即使看了是不是看懂了。記得當年在進行“十一五”中期評估時，吳敬璉、林重根等請了美國幾位諾貝爾經濟學獎獲得者參與，我代表國家發(fā)改委向他們介紹“十一五”規(guī)劃，他們認為我國的“十一五”規(guī)劃定得很好，只是在實施中還要改進。這是因為，中國的發(fā)展規(guī)劃，特別是每五年形成的規(guī)劃建議和綱要，已經和社會主義市場經濟融為一體了，已經是市場經濟的規(guī)劃，而不是計劃經濟的計劃了。因為規(guī)劃已經實現了“六個轉變”：

第一，向清晰界定政府和市場作用的規(guī)劃轉變。現在的五年規(guī)劃綱要，已經明確了哪些是引導市場主體行為的，靠市場配置資源實現的，哪些是政府依據其職責必須完成的。生產什么、生產多少，完全是企業(yè)的事，規(guī)劃中的產業(yè)發(fā)展內容，是根據發(fā)展階段和趨勢，給市場主體指明一個方向，至于企業(yè)是否按照規(guī)劃確定的方向發(fā)展，完全是企業(yè)自己的事，政府的任務是創(chuàng)造相應的制度環(huán)境和政策環(huán)境，希望向這樣的方向發(fā)展。同時，公共服務、保護環(huán)境等政府應該履責的規(guī)劃內容，是政府向人民的莊嚴承諾，必須確保完成。

第二，向科學區(qū)分目標性質的規(guī)劃轉變。從“十一五”規(guī)劃開始，中國五年規(guī)劃的指標已經改為預期性和約束性兩類。預期性指標是國家期望的發(fā)展目標，主要依靠市場主體的自主行為實現。約束性指標是政府履行職責的，是中央政府在涉及公共利益領域對地方政府和中央政府有關部門提出的要求。預期性指標主要集中在經濟發(fā)展領域，約束性指標主要集中在公共服務和資源環(huán)境領域。任何國家的政府都要履行公共服務和環(huán)境保護的職責。當年“十一五”規(guī)劃確定能耗降低20%，主要污染物減少10%的約束性指標，很多方面不理解，實現起來也很不容易，但若沒有當年的不容易，就不會有今天全社會的環(huán)境意識，也不會有今天環(huán)境質量的改善。

第三，向融入全球經濟體系的規(guī)劃轉變�，F在的規(guī)劃是在中國對外開放大門越開越大環(huán)境下編制的，是內外需協(xié)調、進出口平衡、“引進來”和“走出去”并重、引資和引技引智并舉，積極參與全球經濟治理和公共產品供給的規(guī)劃，規(guī)劃內容是向所有經濟體開放的，是歡迎各國企業(yè)來參與的。在“十三五”規(guī)劃中，既規(guī)劃了中國自身擴大對外開放的戰(zhàn)略、任務和政策，也規(guī)劃了積極承擔國際責任和義務、參與應對全球氣候變化、落實自身減排承諾、擴大對外援助、主動參與2030年可持續(xù)發(fā)展議程等內容。

第四，向更加重視人的發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃轉變�，F在的規(guī)劃，已不再是單純的經濟發(fā)展規(guī)劃，而是經濟發(fā)展、人的發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展“三結合”的規(guī)劃，而且人的發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的分量越來越重。從指標來看，“十一五”規(guī)劃綱要主要指標有22個，其中經濟發(fā)展的有5個，人的發(fā)展的有10個，可持續(xù)發(fā)展的有7個；“十二五”規(guī)劃綱要主要指標有24個，經濟發(fā)展的有4個，人的發(fā)展的有12個，可持續(xù)發(fā)展的有8個；“十三五”規(guī)劃綱要，有25個指標，經濟發(fā)展的有6個，人的發(fā)展的有8個，可持續(xù)發(fā)展的有10個。從任務來看，從“十一五”規(guī)劃綱要到“十三五”規(guī)劃綱要，涉及人的發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的內容越來越多。

第五，向深化改革和制度建設的規(guī)劃轉變。從“七五”計劃開始，就專門設置了經濟體制改革的目標和任務的一章，此后，從“八五”計劃至“十三五”規(guī)劃，都專門規(guī)劃了經濟體制改革問題。所以，現在的規(guī)劃，既是發(fā)展的規(guī)劃，也是改革的規(guī)劃。

第六，向編制方法和程序規(guī)范化、制度化的規(guī)劃轉變。早在1999年，國務院辦公廳就轉發(fā)了國家計委《關于“十五”規(guī)劃編制方法和程序的若干意見》，明確了“十五”計劃的構成，界定了各類規(guī)劃的性質作用，并對規(guī)劃編制方法和程序做出規(guī)范。2005年，國務院發(fā)布了《關于加強國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》（國發(fā)〔2005〕33號），將國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃分為總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃三類，進一步對編制程序和方法做了規(guī)定。雖然現在規(guī)劃法尚未出臺，但五年規(guī)劃綱要的編制方法和程序，已經基本形成了不成文的制度。

當然，中國規(guī)劃的轉變不只是這些。

問：作為“九五”“十五”“十一五”規(guī)劃的親歷者，“十二五” “十三五”規(guī)劃的專家，現在又擔任清華大學中國發(fā)展規(guī)劃研究院的院長，您覺得今后中國規(guī)劃體制改革的主要任務是什么？

答：盡管中國的規(guī)劃已經發(fā)生了根本性轉變，但仍有不少方面還不能很好適應建立完善的社會主義市場經濟體制的要求。我們改革的目標是改掉傳統(tǒng)的計劃經濟體制，規(guī)劃體制是計劃經濟體制的一個重要組成部分，但規(guī)劃體制改革一直沒有納入改革日程。我們在2001年提出規(guī)劃體制改革的設想，經當時的發(fā)展計劃委員會主要領導批準，由規(guī)劃司組織開始了規(guī)劃體制改革研究，確定了6個市縣進行試點，現在的“多規(guī)合一”，實際上是十幾年前試點的繼續(xù)，后來形成了《關于規(guī)劃體制改革若干問題的意見》，在此基礎上形成了2005年國務院《關于加強國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》。但之后，規(guī)劃體制改革基本上停滯了，當年規(guī)劃體制存在的問題，現在仍然存在。習近平總書記在2014年中央經濟工作會議上明確要求“要加快規(guī)劃體制改革，健全空間規(guī)劃體系，積極推進市縣‘多規(guī)合一’”，但現在加快規(guī)劃體制改革的任務尚未落實�！岸嘁�(guī)合一”只是規(guī)劃體制改革的一個任務，并不是全部。規(guī)劃體制改革的主要任務有：

第一，減少規(guī)劃數量。無論是專項規(guī)劃還是區(qū)域規(guī)劃都太多了，很多十幾年前已經統(tǒng)一思想不用再編制規(guī)劃的行業(yè)，現在又開始編制規(guī)劃了。區(qū)域規(guī)劃和城市群規(guī)劃是必要的，但本質上是一類規(guī)劃。到底什么領域要編制規(guī)劃，什么領域沒有必要編制規(guī)劃，要有一些基本的原則，市場配置資源的領域，沒有必要編制專項規(guī)劃或行業(yè)規(guī)劃，更不要把部門工作當作規(guī)劃來編。區(qū)域規(guī)劃和城市群規(guī)劃也不是隨隨便便把相鄰地區(qū)或城市畫一個圈就編制一個規(guī)劃。在編制“十四五”規(guī)劃時，要把這些改革任務落實下去，切實大幅度減少規(guī)劃數量。

第二，改革規(guī)劃內容。一些專項規(guī)劃要明確編制的指導思想，要給市場指明方向，什么樣產品要在哪年實現自主等。新產品、新產業(yè)、新業(yè)態(tài)是規(guī)劃不出來的，而等新產品新產業(yè)新業(yè)態(tài)在市場上涌現后再去規(guī)劃，很容易帶來重復建設、產能過剩，應該抓住核心技術等問題去規(guī)劃。區(qū)域規(guī)劃和城市群規(guī)劃不是經濟發(fā)展的規(guī)劃，要搞清楚規(guī)劃對象是什么？規(guī)劃對象是在地方規(guī)劃層面解決不了的突出問題，如基礎設施的互聯互通、市場的一體化、公共服務均等化，若變成相關地區(qū)或城市發(fā)展規(guī)劃的簡單相加，定位、產業(yè)、項目的匯總，就沒有必要編制了。

第三，界定規(guī)劃功能。目前各級、各類規(guī)劃之間缺乏明確的分工和聯系，功能定位模糊。發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃，三大體系相互獨立，關聯度差、交叉重疊。在空間上已經有了頂層設計的全國主體功能區(qū)規(guī)劃，就不應該再來一個國土空間的總體性規(guī)劃了。上下之間的規(guī)劃，大都是從“戰(zhàn)略”到“戰(zhàn)略”的簡單重復，只有戰(zhàn)略，沒有戰(zhàn)術、戰(zhàn)役，內容雷同，上下一般粗，上級規(guī)劃不能很好地為下級規(guī)劃提供依據，下級規(guī)劃不能很好地落實上級規(guī)劃。

第四，健全空間規(guī)劃體系。黨的十八屆三中、五中全會以及中央生態(tài)文明體制改革總體方案，習近平總書記的有關講話，講的都是空間規(guī)劃�，F在的國土空間規(guī)劃，空間和國土是同義語疊加，應該回到習近平總書記明確提出的健全空間規(guī)劃體系的要求上來。在空間規(guī)劃這個概念基礎上，分清主體功能區(qū)規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地規(guī)劃各自的功能。空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南，是可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)建設活動的基本依據�？臻g規(guī)劃因分為國家、省級、市縣（設區(qū)的市空間規(guī)劃范圍為市轄區(qū)）三級。國家總體性空間規(guī)劃就是《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，不應該有第二個了。前國務院領導在審議《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》時講，這是一個管一百年的規(guī)劃。習近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上明確指出：“全國主體功能區(qū)規(guī)劃對城鎮(zhèn)化總體布局做了安排，提出了‘兩橫三縱’的城市化戰(zhàn)略格局，要一張藍圖干到底”。黨的十八屆三中全會提出“堅定不移實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護制度，嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展”，黨的十九大提出“主體功能區(qū)制度逐步健全”。這說明，黨中央已經把主體功能區(qū)確立為中國國家治理體系中的一項重要制度。部門職能可以調整，但主體功能區(qū)制度必須毫不動搖地堅持，不能廢。空間規(guī)劃不只是主體功能區(qū)。

第五，推進市縣“多規(guī)合一”。市縣層面空間單元小，沒有必要像國家和省級那樣，編制那么多規(guī)劃。重點是統(tǒng)一編制市縣空間規(guī)劃，實現一個市縣的土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等的“多規(guī)合一”，形成一個市縣一個空間規(guī)劃、一張藍圖，一張藍圖干到底�？紤]到《憲法》規(guī)定“縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準本行政區(qū)域內的國民經濟和社會發(fā)展計劃”，縣級五年規(guī)劃綱要還不能取消，但可以考慮在法律授權下，開展縣級五年規(guī)劃納入空間規(guī)劃試點。市縣空間規(guī)劃要根據主體功能定位和省級空間規(guī)劃要求，劃定城鎮(zhèn)空間、農業(yè)空間、生態(tài)空間三類空間，明確城鎮(zhèn)建設區(qū)、工業(yè)區(qū)、農村居民點，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地等的保護邊界。

第六，規(guī)范規(guī)劃編制程序。目前各級各類規(guī)劃編制的各個環(huán)節(jié)，包括銜接、批準、頒布、評估、調整，以及規(guī)劃編制過程中各級黨委、人大、政府、規(guī)劃主管部門、行業(yè)主管部門各自的職責等，都是按不成文的慣例進行的。哪些規(guī)劃應由行業(yè)主管部門編制，哪類規(guī)劃需要綜合部門編制，哪些規(guī)劃應由國務院審批等，沒有明文規(guī)定，帶來規(guī)劃工作中的隨意性較大、部門間政出多門、互相“扯皮”甚至相互掣肘。規(guī)劃編制中，地方領導的話語權過大，聽取企業(yè)、社會組織、居民的意見不充分。2003年，我們曾起草形成了《規(guī)劃編制條例》，當時沒有通過是覺得條件不成熟，現在，條件已經成熟。按照全面依法治國的要求，應該制定《規(guī)劃編制條例》，使規(guī)劃編制走上法治化軌道。

訪談記者：中國經貿導刊雜志社??李蘇洋

2019年1月30日