第一章

古代吏治的內(nèi)涵與特征

中國(guó)古代的吏治具有豐富的內(nèi)涵和時(shí)代特征，無(wú)論是吏治內(nèi)容、吏治思想、吏治作用、吏治形式以及對(duì)吏治的監(jiān)督與考核，都形成了一套完整系統(tǒng)的體系，同時(shí)還將中國(guó)傳統(tǒng)文化思想有機(jī)地滲透進(jìn)去，從而具有不同于世界各國(guó)的鮮明特色。研究古代長(zhǎng)安的吏治必須放在這個(gè)體系中去考察它所應(yīng)具有的地位和特點(diǎn)，撇開(kāi)這個(gè)完整的體系孤立地研究長(zhǎng)安吏治，將是一事無(wú)成的，也是不科學(xué)的。為了更深入地研究長(zhǎng)安吏治，首先必須搞清到底什么是中國(guó)古代吏治的基本內(nèi)涵和特征。

第一節(jié) 專(zhuān)制體制下的吏治特征

一、古代吏治的基本內(nèi)容

所謂中國(guó)古代吏治，就其基本內(nèi)容而言，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一個(gè)方面是指對(duì)官吏政治行為的規(guī)范和制約，包括對(duì)官吏的選拔、任用、監(jiān)察、考課、獎(jiǎng)懲等制度的調(diào)整，使其能夠更好地履行職責(zé)，忠于職守，提高辦事效率，強(qiáng)化統(tǒng)治秩序；另一個(gè)方面是指官吏施政的內(nèi)容以及如何行使國(guó)家賦予的權(quán)力，包括官吏的政績(jī)和吏風(fēng)的好壞等等。長(zhǎng)安吏治所反映的雖然只是一個(gè)地區(qū)的吏治狀況，就其基本內(nèi)容而言，也應(yīng)包括這些方面。

選賢任能，健全官吏選拔制度，是保證吏治得以健康發(fā)展的前提。歷代統(tǒng)治者對(duì)選拔官吏都十分重視，認(rèn)為地方長(zhǎng)吏的選拔，是“吏民之本也”，是政清訟理的根本保證。中國(guó)歷代的選官制度雖然不同，但選拔賢能的宗旨卻是一致的。在職官設(shè)置上，注重權(quán)力不過(guò)分集中與互相制約，防止官吏濫用職權(quán)。同時(shí)還不斷地完善監(jiān)察制度，強(qiáng)化對(duì)各級(jí)官吏的監(jiān)督，制定相應(yīng)的法律和法規(guī)，規(guī)范官吏的行為。如《周禮•天官冢宰》提出考察吏治時(shí)應(yīng)以“六廉”為標(biāo)準(zhǔn)，即廉善、廉能、廉敬、廉正、廉法、廉辨。《秦律》則對(duì)官吏提出了“五善”的標(biāo)準(zhǔn)，即“忠心敬上”“清廉毋謗”“舉事審當(dāng)”“喜為善行”“恭敬多讓”。秦朝還規(guī)定官吏把朝廷命書(shū)放在一邊不執(zhí)行，官吏聽(tīng)命書(shū)不恭敬，都要受到懲罰或處分。唐朝規(guī)定對(duì)皇帝的制書(shū)不予奉行，或雖然奉行但存在失錯(cuò)者，要根據(jù)情節(jié)給予輕重不等的懲罰。此外，各朝對(duì)官吏處理公務(wù)的時(shí)限、程序等都有較詳?shù)囊?guī)定，如唐朝規(guī)定：“小事五日程，中事十日程，大事二十日程，徒以上獄案辯定須斷者三十日程�！比绻�官吏未在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)完成任務(wù)，推遲一日笞十，三日加一等，最多不超過(guò)杖八十。各朝對(duì)官吏貪贓枉法、違法亂紀(jì)懲處的法律條文，則更加詳細(xì)，更加嚴(yán)厲。除了制定法律、法規(guī)來(lái)規(guī)范官吏的行為外，歷代還制定了詳盡的考課與獎(jiǎng)懲制度。所謂考課制度，主要包括考課的內(nèi)容、方式、程序、標(biāo)準(zhǔn)等一些具體規(guī)定。獎(jiǎng)懲制度與考課制度緊密相關(guān)，主要是根據(jù)考課的結(jié)果，決定是否獎(jiǎng)懲，其具體內(nèi)容包括獎(jiǎng)懲的依據(jù)、方式、程序等。此外，還根據(jù)不同時(shí)期的形勢(shì)隨時(shí)調(diào)整政策，褒揚(yáng)清官廉吏，裁汰冗官冗吏，以提高官吏隊(duì)伍的活力和治理效能，維護(hù)國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。所有這些制度和措施相輔相成，對(duì)促使官吏奉職守法，防范官吏貪贓枉法，廢公營(yíng)私，保持吏治的良好狀態(tài)，都起到了較積極的作用。通觀歷代的吏治狀態(tài)，凡是政治清明、吏風(fēng)良好的時(shí)期，無(wú)不和上述各項(xiàng)制度的有效實(shí)施，相關(guān)法律和法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行有密切關(guān)系。吏治的好壞不僅僅取決于官吏個(gè)人素質(zhì)的優(yōu)劣，重要的是相關(guān)制度和法律、法規(guī)是否發(fā)揮了制約與規(guī)范作用，因此完善和健全這些制度、法律、法規(guī)，并時(shí)常檢查實(shí)施情況便顯得更加重要。

官吏的施政內(nèi)容十分繁雜，對(duì)于地方官吏來(lái)說(shuō)，主要指發(fā)展生產(chǎn)，增殖人口，征收賦稅，施行教化，興辦教育，懲處奸惡，維護(hù)社會(huì)秩序，發(fā)現(xiàn)和薦舉人才以及其他各類(lèi)公共事務(wù)。在長(zhǎng)安作為統(tǒng)治中心的時(shí)期，當(dāng)?shù)毓倮暨�有為宮廷提供各種服務(wù)及承擔(dān)皇帝交辦的特殊任務(wù)的職責(zé)。地方官吏的政績(jī)?nèi)绾�，完全體現(xiàn)在上述這些任務(wù)完成的好壞上，對(duì)官吏的考課內(nèi)容也是針對(duì)這些方面。衡量一個(gè)地區(qū)或一個(gè)時(shí)期吏治的優(yōu)劣，往往也是從這些方面考察的，因此這些方面也就成為評(píng)價(jià)吏治狀況的重要標(biāo)準(zhǔn)。研究吏治問(wèn)題除了從制度和法律方面考察外，更多的還是應(yīng)從這些方面進(jìn)行分析和研究。

吏治研究還有一個(gè)重要內(nèi)容，即吏風(fēng)問(wèn)題。不同時(shí)期有不同的吏風(fēng)，吏風(fēng)的形成與相關(guān)制度、法規(guī)的規(guī)范作用以及最高當(dāng)局的倡導(dǎo)有極密切的關(guān)系。如秦朝奉行法家學(xué)說(shuō)，強(qiáng)調(diào)以法治國(guó)，但由于制度和法律剛性太強(qiáng)，缺乏彈性，故吏風(fēng)就顯得格外嚴(yán)酷。西漢初期奉行黃老之術(shù)，強(qiáng)調(diào)無(wú)為而治，推行休養(yǎng)生息政策，吏風(fēng)便顯得和緩而平實(shí)。此外，官吏個(gè)人素質(zhì)也對(duì)吏風(fēng)有很大的影響，這就是為什么在同一時(shí)期不同的官吏主政而吏風(fēng)差別很大的根本原因。說(shuō)某一時(shí)期吏風(fēng)良好，并不排除也有少量貪贓枉法、殘害百姓的官吏存在；反之亦然，吏風(fēng)嚴(yán)酷的時(shí)期也不排除有循吏的存在。因此，研究吏風(fēng)問(wèn)題必須要將整體考察與個(gè)案分析，吏治狀況與相關(guān)的制度、法規(guī)結(jié)合起來(lái)全面研究，只有這樣才能更客觀地評(píng)價(jià)一個(gè)時(shí)期的吏治優(yōu)劣。