引.言

住房是發(fā)展之重，關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，影響到經(jīng)濟(jì)社會全局及和諧穩(wěn)定；住房是民生之要，關(guān)系民生福祉，與人民群眾切身利益和住有所居直接相關(guān)�！胺彩骂A(yù)則立，不預(yù)則廢。”要推進(jìn)住房發(fā)展，不斷提高人民居住水平，需要通過一系列重大戰(zhàn)略規(guī)劃和政策舉措，明確發(fā)展目標(biāo)、凝聚發(fā)展共識、統(tǒng)籌發(fā)展資 源。

第一，住房發(fā)展是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展重點(diǎn)謀劃的一個領(lǐng)域。習(xí)近平總書記指出，“用中長期規(guī)劃指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，是我們黨治國理政的一種重要方式”。新中國成立以來，我國圍繞國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展編制實(shí)施了14個五年規(guī)劃（計(jì)劃），成為國家治理體系的重要組成部分。實(shí)踐證明，中長期規(guī)劃有力推動了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，全面提升了綜合國力，明顯改善了人 民生 活。

住房問題關(guān)系民生福祉，是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要領(lǐng)域。在歷次五年規(guī)劃（計(jì)劃）編制過程中，如何不斷改善居民的居住條件都是重點(diǎn)謀劃的問題之 一。

比如，“一五”計(jì)劃（1953—1957年）在優(yōu)先擴(kuò)大重工業(yè)和其他各種事業(yè)建設(shè)的背景下，依然要求“在可能的條件下逐步地改善人民群眾的生活”，并明確提出“國家撥款為工人職員建筑的住宅，將約達(dá)四千六百萬平方公尺”。又比如，“六五”計(jì)劃（1981—1985年）明確提出，“城鄉(xiāng)居民的居住條件將繼續(xù)得到改善”，具體目標(biāo)和舉措包括：發(fā)揮中央、地方、企業(yè)和個體各個方面的積極性，利用多種資金渠道和方式，有計(jì)劃地進(jìn)行住宅建設(shè)，以進(jìn)一步改善城鎮(zhèn)人民居住狀況……五年內(nèi)計(jì)劃在城鎮(zhèn)共建成住宅3.1億平方米，平均每年6200萬平方米。

再比如，“十四五”規(guī)劃（2021—2025年）單列一節(jié)謀劃“完善住房市場體系和住房保障體系”，具體內(nèi)容包括：堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居、職住平衡。堅(jiān)持因地制宜、多策并舉，夯實(shí)城市政府主體責(zé)任，穩(wěn)定地價(jià)、房價(jià)和預(yù)期。建立住房和土地聯(lián)動機(jī)制，加強(qiáng)房地產(chǎn)金融調(diào)控，發(fā)揮住房稅收調(diào)節(jié)作用，支持合理自住需求，遏制投資投機(jī)性需求。加快培育和發(fā)展住房租賃市場，有效盤活存量住房資源，有力有序擴(kuò)大城市租賃住房供給，完善長租房政策，逐步使租購住房在享受公共服務(wù)上具有同等權(quán)利。加快住房租賃法規(guī)建設(shè)，加強(qiáng)租賃市場監(jiān)管，保障承租人和出租人合法權(quán)益。有效增加保障性住房供給，完善住房保障基礎(chǔ)性制度和支持政策。以人口流入多、房價(jià)高的城市為重點(diǎn)，擴(kuò)大保障性租賃住房供給，著力解決困難群體和新市民住房問題。單列租賃住房用地計(jì)劃，探索利用集體建設(shè)用地和企事業(yè)單位自有閑置土地建設(shè)租賃住房，支持將非住宅房屋改建為保障性租賃住房。完善土地出讓收入分配機(jī)制，加大財(cái)稅、金融支持力度。因地制宜發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房。處理好基本保障和非基本保障的關(guān)系，完善住房保障方式，健全保障對象、準(zhǔn)入門檻、退出管理等政策。

第二，住房發(fā)展規(guī)劃已成為一些城市破解住房問題的重要方式。為貫徹落實(shí)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃的總體部署和全面謀劃，確保住房領(lǐng)域發(fā)展目標(biāo)、重要戰(zhàn)略及相關(guān)舉措的有效傳導(dǎo)和具體實(shí)施，一些城市積極探索編制并實(shí)施住房發(fā)展專項(xiàng)規(guī) 劃。

比如，在推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革的進(jìn)程中，為破解特大城市較為突出的住房矛盾，上海較早開展住房發(fā)展規(guī)劃編制工作。作為一個人口集聚、房價(jià)較高的超大城市，住房問題是永恒的主題，也是永恒的難題。為此，在推進(jìn)住房發(fā)展過程中，上海堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，將住房發(fā)展規(guī)劃作為全市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要專項(xiàng)規(guī)劃，直面不同發(fā)展階段的重點(diǎn)問題和矛盾，聚焦相關(guān)資源集中突破，一茬接著一茬干。至今，住房發(fā)展規(guī)劃已成為上海促進(jìn)住有所居的重要工作機(jī)制。通過若干個住房發(fā)展規(guī)劃的編制和實(shí)施，上海的住房工作取得了顯著成效。

具體而言，上海推進(jìn)住房發(fā)展規(guī)劃編制和實(shí)施注重連續(xù)性和穩(wěn)定性，發(fā)揚(yáng)“釘釘子”精神，緊緊抓住不同時(shí)期的發(fā)展短板，注重建立健全住房制度體系。“八五”期間（1991—1995年），上海以公積金制度改革和舊公房出售為主推進(jìn)住房制度改革；“九五”期間（1996—2000年）重點(diǎn)推進(jìn)舊改動遷和配套商品房建設(shè)a；“十五”期間（2001—2005年）提出了“三個為主”的房地產(chǎn)調(diào)控原則（以居住為主、市民消費(fèi)為主、普通商品住房為主）；“十一五”時(shí)期（2006—2010年）形成了“四位一體”住房保障體系（由廉租住房、公共租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)保障住房、征收安置住房組成的住房保障體系）；“十二五”時(shí)期（2011—2015年）進(jìn)一步健全住房市場和住房保障“兩大體系”；再到“十三五”期間（2016—2020年），進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持“一個定位”（堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位）。經(jīng)過二十多年的發(fā)展，上海基本形成“一個定位、兩大體系、三個為主、四位一體”和租購并舉的住房制度框架，并將在“十四五”期間（2021—2025年）進(jìn)一步深化完善。

除上海外，還有不少城市也積極探索住房發(fā)展規(guī)劃的編制和實(shí)施，積累了不少經(jīng)驗(yàn)，取得了很大進(jìn)展。比如，有些城市堅(jiān)持“跳出住房謀劃住房發(fā)展”，即將住房發(fā)展規(guī)劃作為一個領(lǐng)域的規(guī)劃，而非一個部門的規(guī)劃。“如果不是以全面協(xié)調(diào)的方式進(jìn)行設(shè)計(jì)，哪怕是最好的住房政策都無法取得成效�！眀在住房發(fā)展規(guī)劃編制和實(shí)施過程中，既要注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與住房發(fā)展密切相關(guān)的土地、財(cái)政、稅收、金融、信息等資源，又要強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃綱要及其他專項(xiàng)規(guī)劃相銜接。

第三，住房發(fā)展規(guī)劃仍需從理論和實(shí)踐等多個維度展開探索。應(yīng)該清醒地認(rèn)識到：總體上，住房發(fā)展規(guī)劃仍處于起步期。在理論層面，住房發(fā)展規(guī)劃研究尚未形成堅(jiān)實(shí)的理論內(nèi)核，也缺乏有力的理論支柱和清晰的研究邊界；在實(shí)踐層面，住房發(fā)展規(guī)劃編制和實(shí)施尚未形成穩(wěn)定的政策機(jī)制，也缺乏可靠的資源支撐和明確的工作體系。

由此，基于多年政策研究和規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)，我們團(tuán)隊(duì)嘗試著從理論和案例兩個維度做一些探索性的討論和分析，以期增進(jìn)住房發(fā)展規(guī)劃理論研究和政策實(shí)踐領(lǐng)域的思考和對話，彌合理論與實(shí)踐、文本與舉措、預(yù)期與效應(yīng)之間的鴻溝。

為了兼顧住房發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性和實(shí)踐性，本書在框架結(jié)構(gòu)上主要由理論篇和案例篇組成。理論篇包括五章內(nèi)容。第一章闡釋了住房發(fā)展規(guī)劃的理論基礎(chǔ)，既梳理住房發(fā)展規(guī)劃研究在理論譜系中的位置，也闡明了住房發(fā)展規(guī)劃編制與實(shí)施在國家治理體系中的定位。第二章聚焦住房發(fā)展規(guī)劃的實(shí)踐發(fā)展脈絡(luò)和現(xiàn)狀，梳理了新中國成立以來住房發(fā)展規(guī)劃變遷的軌跡，分析了當(dāng)前面臨的主要挑戰(zhàn)。第三章圍繞住房發(fā)展規(guī)劃編制的前期研究，從供需關(guān)系、空間布局、主題主線、指標(biāo)體系等方面展開論述。第四章針對住房發(fā)展規(guī)劃的編制，詮釋了流程、規(guī)范、框架等重點(diǎn)內(nèi)容。第五章關(guān)注了住房發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施和評估，結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將規(guī)劃的動態(tài)性和實(shí)踐性呈現(xiàn)出來。

案例篇包括兩章內(nèi)容。第六章將分析視野投向國外，既回顧了國外主要城市住房發(fā)展規(guī)劃的發(fā)展歷程，又重點(diǎn)剖析了紐約、東京等重點(diǎn)城市的相關(guān)情況。第七章聚焦上海，通過細(xì)致比較改革開放以來上海編制和實(shí)施住房發(fā)展規(guī)劃的情況，梳理出演進(jìn)機(jī)理。