前言
一
黨的十八大以來(lái)，我國(guó)著眼于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，緊扣新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的時(shí)代脈搏，把握數(shù)字文明新時(shí)代網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、智能化的發(fā)展趨勢(shì)，圍繞網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略、數(shù)字中國(guó)戰(zhàn)略、大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略等作出一系列重大部署。經(jīng)過(guò)各部門各地方的積極努力，我國(guó)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型由點(diǎn)及面、由淺入深、由表及里，在信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)整合、數(shù)據(jù)共享和開(kāi)發(fā)利用、一體化政務(wù)服務(wù)、營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化等方面取得了重要進(jìn)展，最多跑一次一網(wǎng)通辦一網(wǎng)統(tǒng)管一網(wǎng)協(xié)同接訴即辦等創(chuàng)新實(shí)踐不斷涌現(xiàn)，為全面開(kāi)創(chuàng)數(shù)字治理新局面打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
作為貫徹落實(shí)放管服改革精神、深入推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng) 政務(wù)服務(wù)、持續(xù)加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的重要舉措，政務(wù)服務(wù)平臺(tái)不僅是政府部門促進(jìn)自身改革、提升行政效能的重要載體，也是社會(huì)公眾獲取政務(wù)服務(wù)、與政府部門打交道的重要平臺(tái)。自2000年前后啟動(dòng)政府上網(wǎng)工程，到2010年以后廣泛應(yīng)用政務(wù)微博、政務(wù)微信等社交媒體，到近幾年積極布局政務(wù)客戶端、政務(wù)公眾號(hào)、政務(wù)小程序、政務(wù)短視頻、政務(wù)直播等新渠道，我國(guó)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)形成了電腦端以政務(wù)服務(wù)網(wǎng)為核心，移動(dòng)端政務(wù)客戶端、政務(wù)小程序、政務(wù)公眾號(hào)等多種形式共同發(fā)展的平臺(tái)生態(tài)系統(tǒng)格局。其中，電腦端的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)憑借其綜合性、交易性、集成性等特點(diǎn)成為政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦的主陣地，移動(dòng)端的政務(wù)客戶端、政務(wù)小程序、政務(wù)公眾號(hào)等則因其媒介多樣化、服務(wù)輕量化、使用便捷化等特點(diǎn)在推進(jìn)政務(wù)服務(wù)掌上辦指尖辦方面大有作為。
可以看到，我國(guó)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)在20多年的演進(jìn)歷程中，實(shí)現(xiàn)了從0到1、從1到N的巨大突破，一體化政務(wù)服務(wù)能力顯著提升成為現(xiàn)階段數(shù)字政府建設(shè)的典型特征。中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)電子政務(wù)研究中心：《2022省級(jí)政府和重點(diǎn)城市一體化政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評(píng)估報(bào)告》，中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）2022年9月。這些政務(wù)服務(wù)平臺(tái)通過(guò)整合各類服務(wù)系統(tǒng)、合理設(shè)計(jì)服務(wù)界面、不斷完善服務(wù)功能等推動(dòng)更多政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)從線下跑轉(zhuǎn)向網(wǎng)上辦和掌上辦，構(gòu)建著整體協(xié)同、敏捷高效、智能精準(zhǔn)、開(kāi)放透明、公平普惠的數(shù)字化服務(wù)體系，對(duì)滿足企業(yè)群眾多層次多樣化需求、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等發(fā)揮著重要作用。

二
自啟動(dòng)政府上網(wǎng)工程、實(shí)施電子政務(wù)以來(lái)，中國(guó)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)從無(wú)到有、從有到優(yōu)，形成了橫到邊、縱到底的全國(guó)政務(wù)服務(wù)一張網(wǎng)格局。一方面，31個(gè)�。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）均建成了統(tǒng)一的省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)體系；另一方面，所有省級(jí)平臺(tái)均實(shí)現(xiàn)了與國(guó)家平臺(tái)的全面對(duì)接，全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)體系建成，一網(wǎng)通辦水平大幅提升。
按理說(shuō)，不論是地方層面的一體化統(tǒng)籌，還是國(guó)家層面的一張網(wǎng)布局，都是托馬斯·弗里德曼在《世界是平的》一書中所說(shuō)的平坦化力量，［美］托馬斯·弗里德曼：《世界是平的：一部二十一世紀(jì)簡(jiǎn)史》，何帆、肖瑩瑩、郝正非譯，湖南科學(xué)技術(shù)出版社2006年版。能夠帶來(lái)一個(gè)平坦化、無(wú)差別、無(wú)門檻的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，為各地各主體提供相同內(nèi)容和相同質(zhì)量的服務(wù)。但事實(shí)上，橫到邊、縱到底的平臺(tái)體系并沒(méi)有完全碾平地區(qū)間的政務(wù)服務(wù)差異，地方政府平臺(tái)建設(shè)中的數(shù)字鴻溝依舊突出。換句話說(shuō)，地方政府政務(wù)服務(wù)平臺(tái)在發(fā)展水平、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)能力等方面存在差距。東中西發(fā)展不均衡，東部地區(qū)領(lǐng)先，北京、上海、浙江、廣東等地頭雁效應(yīng)明顯，而中西部處于落后位置，特別是新疆、西藏、青海等地長(zhǎng)期處于末尾。這種數(shù)字鴻溝的存在不僅制約著政務(wù)服務(wù)的均衡普惠發(fā)展，也成為地區(qū)發(fā)展面臨的新的不平衡問(wèn)題。
政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的區(qū)域差距在本質(zhì)上是平臺(tái)績(jī)效差異的外顯。因此，溯因研究對(duì)理解和破解這一問(wèn)題就顯得尤為重要。作為政府組織、政務(wù)服務(wù)和信息技術(shù)的結(jié)合體，政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)是一個(gè)技術(shù)與制度不斷碰撞、不斷耦合的過(guò)程。一方面，政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)涉及政府內(nèi)部?jī)r(jià)值理念、機(jī)制體制、領(lǐng)導(dǎo)決策、業(yè)務(wù)流程、機(jī)構(gòu)職能、人員編制、財(cái)政資金等諸多層面。另一方面，政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)還涉及外源性技術(shù)的運(yùn)用，比缺少技術(shù)邏輯的傳統(tǒng)政府創(chuàng)新實(shí)施更加復(fù)雜、更具挑戰(zhàn)，技術(shù)作用的有效發(fā)揮甚至還意味著要進(jìn)行深層次的流程變革和制度改革�，F(xiàn)代信息技術(shù)與政務(wù)服務(wù)的有機(jī)結(jié)合推動(dòng)著政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)與變革。因此，來(lái)自技術(shù)和制度層面的不同因素既是各地建設(shè)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的動(dòng)因和條件，也是造成其平臺(tái)績(jī)效差異的原因。
那么，在政府運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)建設(shè)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的過(guò)程中，技術(shù)和制度分別扮演著怎樣的角色？其各自對(duì)平臺(tái)建設(shè)發(fā)揮著怎樣的作用？外源性的技術(shù)如何被政府應(yīng)用？技術(shù)與制度的互動(dòng)是怎樣的？這種互動(dòng)又對(duì)平臺(tái)建設(shè)產(chǎn)生了怎樣的影響？政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)究竟是技術(shù)主導(dǎo)還是制度主導(dǎo)？在政務(wù)服務(wù)多平臺(tái)供給的當(dāng)下，技術(shù)和制度對(duì)不同平臺(tái)類型的影響又存在哪些差異……探究這些問(wèn)題有助于揭示數(shù)字鴻溝背后的黑箱，為推動(dòng)政務(wù)服務(wù)均衡普惠發(fā)展提供參考。

三
政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)屬于技術(shù)影響下的政府創(chuàng)新實(shí)施（Government Innovation Involving Information Technologies）范疇，與之相關(guān)的概念有電子政務(wù)、虛擬政府、網(wǎng)上政府、互聯(lián)網(wǎng) 政務(wù)服務(wù)、數(shù)字政府、政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型、數(shù)字化改革等，在理論層面涉及技術(shù)與組織、技術(shù)與政府、技術(shù)與制度、技術(shù)應(yīng)用、技術(shù)治理等領(lǐng)域。這些理論各有側(cè)重，但都承認(rèn)了技術(shù)、制度，以及技術(shù)和制度互動(dòng)對(duì)組織的影響。因此，在理解和破解政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)中的數(shù)字鴻溝現(xiàn)象時(shí)，需要對(duì)技術(shù)與制度關(guān)系及其對(duì)組織影響這一話題進(jìn)行理論借鑒。
技術(shù)與制度關(guān)系及其對(duì)組織影響是社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域經(jīng)久不衰的議題之一，有著不同理論視角，包括技術(shù)決定論、技術(shù)的社會(huì)建構(gòu)論、制度決定論、制度主導(dǎo)論、技術(shù)和制度互構(gòu)論等。這些理論的主要觀點(diǎn)、技術(shù)觀、制度觀各不相同，能夠?yàn)榈降资羌夹g(shù)影響了組織和制度，還是制度建構(gòu)了技術(shù)進(jìn)而引起組織變化的爭(zhēng)辯提供解讀方向。按照技術(shù)決定論和技術(shù)的社會(huì)建構(gòu)論邏輯，技術(shù)與政府組織之間的因果邏輯是簡(jiǎn)單直接的，電子政務(wù)和數(shù)字政府會(huì)直接引起一系列變化，包括逐漸消失的官僚制邊界、日益扁平化的組織結(jié)構(gòu)、更加合作的文化等。但事實(shí)上，條塊分割的政府組織結(jié)構(gòu)依舊存在，部門間信息壁壘數(shù)據(jù)孤島大量存在。按照制度決定論和制度主導(dǎo)論的邏輯，制度具有高度穩(wěn)定性、規(guī)范性和約束性。也就是說(shuō)，在固若金湯的制度面前，技術(shù)只能帶來(lái)一些無(wú)足輕重的微雕。但這幾年的數(shù)字化改革成果，如數(shù)字政府行動(dòng)、平臺(tái)政府規(guī)劃、政府首席信息官設(shè)置、數(shù)字協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等，都顯示著技術(shù)給政府帶來(lái)的深刻影響。至于技術(shù)和制度互構(gòu)論，雖避免了偏執(zhí)于一方的觀點(diǎn)，企圖呈現(xiàn)一個(gè)更為平衡的解決方案，但其研究主要停留在宏觀層面，需結(jié)合特定情境進(jìn)一步研究其中的作用路徑和影響機(jī)制。作為政府創(chuàng)新的典型案例，政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)同樣涉及技術(shù)和制度層面，不論是平臺(tái)建設(shè)過(guò)程，還是平臺(tái)建設(shè)結(jié)果，都受到來(lái)自技術(shù)和制度層面的多個(gè)因素影響。這些技術(shù)和制度層面的不同因素及因素組合，構(gòu)成了平臺(tái)建設(shè)的過(guò)程路徑，也成為平臺(tái)績(jī)效差異的原因。
如果說(shuō)技術(shù)和制度的不同理論視角為技術(shù)與制度關(guān)系及其對(duì)組織的影響話題提供了關(guān)于不同關(guān)系和不同情境的解釋，那么簡(jiǎn)·芳汀教授提出的技術(shù)執(zhí)行框架則為理解政府語(yǔ)境中的技術(shù)運(yùn)用和創(chuàng)新實(shí)施提供了過(guò)程視角的建構(gòu)主義理論分析框架。政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)不僅僅是政務(wù)服務(wù)和技術(shù)平臺(tái)的簡(jiǎn)單集合，更是一個(gè)涉及政府理念、組織運(yùn)作、制度安排、技術(shù)運(yùn)用等多方面的復(fù)雜領(lǐng)域，平臺(tái)績(jī)效的持續(xù)提升甚至還需要深層次的政府制度改革。技術(shù)執(zhí)行框架呈現(xiàn)了主體路徑績(jī)效邏輯，描述了政府機(jī)構(gòu)內(nèi)嵌于認(rèn)知、文化、社會(huì)、法律的制度特征對(duì)技術(shù)設(shè)計(jì)、感知和使用的影響過(guò)程，能夠?yàn)檎��?wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)議題提供過(guò)程角度的深刻解讀。
盡管技術(shù)執(zhí)行框架揭示了技術(shù)與政府的互動(dòng)過(guò)程，特別是技術(shù)的執(zhí)行過(guò)程，但該框架中，技術(shù)和制度對(duì)技術(shù)執(zhí)行結(jié)果各自發(fā)揮了什么作用是模糊的。對(duì)此，本書結(jié)合其他學(xué)者的理論研究，將技術(shù)和制度的作用進(jìn)一步明確為技術(shù)賦能和制度形塑。具體來(lái)說(shuō)，客觀技術(shù)對(duì)政府機(jī)構(gòu)產(chǎn)生影響，發(fā)揮賦能作用，而這一技術(shù)執(zhí)行過(guò)程又不斷地受到制度因素的調(diào)節(jié)作用，即制度形塑作用。技術(shù)和制度在互動(dòng)過(guò)程中共同作用于平臺(tái)建設(shè)，并對(duì)平臺(tái)績(jī)效產(chǎn)生影響。

四
政務(wù)服務(wù)平臺(tái)在建設(shè)過(guò)程中取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，對(duì)促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、方便企業(yè)群眾辦事等發(fā)揮著重要作用。但與此同時(shí)，政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的區(qū)域差距問(wèn)題依舊突出，由此造成的數(shù)字鴻溝不僅制約著政務(wù)服務(wù)的均衡普惠發(fā)展，也成為新的區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題。為此，有必要在梳理其演進(jìn)歷程與現(xiàn)實(shí)狀況的基礎(chǔ)上，以合理的理論視角和科學(xué)的實(shí)證分析探究政務(wù)服務(wù)平臺(tái)績(jī)效差異的原因，為理解和破解政務(wù)服務(wù)數(shù)字鴻溝問(wèn)題提供參考。遵循是什么為什么怎么辦的邏輯，本書主要內(nèi)容如下。
首先，以中國(guó)大陸的31個(gè)省級(jí)政府為樣本進(jìn)行案例闡釋，在事實(shí)層面回應(yīng)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的基本情況。省級(jí)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)經(jīng)歷了政府上網(wǎng)、政府網(wǎng)站全面建設(shè)、互聯(lián)網(wǎng) 政務(wù)服務(wù)建設(shè)、數(shù)字政府建設(shè)四個(gè)主要階段。現(xiàn)階段，省級(jí)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)體系基本形成，電腦端的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)和移動(dòng)端的政務(wù)客戶端、政務(wù)小程序、政務(wù)公眾號(hào)等是政務(wù)服務(wù)一體化供給的主要線上渠道。從省際比較看，東部地區(qū)領(lǐng)先，而中部地區(qū)、西部地區(qū)和東北地區(qū)相對(duì)落后。
其次，在總結(jié)技術(shù)和制度不同理論視角的基礎(chǔ)上，借鑒技術(shù)執(zhí)行框架構(gòu)建了政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的技術(shù)制度路徑分析框架，并指出，技術(shù)路徑、制度路徑、技術(shù)和制度互動(dòng)路徑是平臺(tái)建設(shè)的三條基本路徑。接著聯(lián)系實(shí)踐進(jìn)一步構(gòu)建了政務(wù)服務(wù)平臺(tái)績(jī)效的條件組態(tài)模型，揭示出不同技術(shù)和制度條件及條件組合對(duì)平臺(tái)績(jī)效的多重影響。技術(shù)條件中的信息基礎(chǔ)設(shè)施和政務(wù)數(shù)據(jù)資源分別作為物質(zhì)基礎(chǔ)和生產(chǎn)要素對(duì)平臺(tái)建設(shè)起賦能作用；制度條件中的領(lǐng)導(dǎo)支持、機(jī)構(gòu)設(shè)置、政策體系、政企合作分別在高位推動(dòng)、橫向協(xié)調(diào)、行動(dòng)框架、內(nèi)外協(xié)同層面對(duì)平臺(tái)建設(shè)起形塑作用。正是不同地區(qū)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)過(guò)程中技術(shù)賦能和制度形塑作用發(fā)揮的不同，導(dǎo)致了其績(jī)效的差異。
再者，運(yùn)用模糊集定性比較分析方法進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，具體探究不同前因條件（信息基礎(chǔ)設(shè)施、政務(wù)數(shù)據(jù)資源、領(lǐng)導(dǎo)支持、機(jī)構(gòu)設(shè)置、政策體系、政企合作）和結(jié)果變量（政務(wù)服務(wù)平臺(tái)電腦端績(jī)效、政務(wù)服務(wù)平臺(tái)移動(dòng)端績(jī)效）之間的多重并發(fā)因果關(guān)系。實(shí)證結(jié)果表明：政務(wù)服務(wù)平臺(tái)績(jī)效受多個(gè)技術(shù)和制度條件及其交疊效應(yīng)的影響，沒(méi)有單一條件能必然地帶來(lái)高績(jī)效；六個(gè)前因條件中，政策體系是最重要的因素，其次是信息基礎(chǔ)設(shè)施和領(lǐng)導(dǎo)支持；不論是政務(wù)服務(wù)平臺(tái)電腦端高績(jī)效，還是移動(dòng)端高績(jī)效，都存在多條行之有效的建設(shè)路徑；路徑類型上，存在技術(shù)驅(qū)動(dòng)、制度驅(qū)動(dòng)、技術(shù)和制度雙輪驅(qū)動(dòng)三種模式；雙輪驅(qū)動(dòng)是現(xiàn)階段的主流模式，跨越數(shù)字鴻溝需要實(shí)現(xiàn)技術(shù)和制度的有效互動(dòng)。
最后，根據(jù)研究結(jié)果為政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的區(qū)域差距問(wèn)題提出對(duì)策建議，包括學(xué)習(xí)借鑒其他地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)、因地制宜地選擇合適的建設(shè)路徑、有的放矢地運(yùn)用技術(shù)和制度工具、積極接入國(guó)家一體化平臺(tái)、以跨省通辦提升區(qū)域整體水平、依托平臺(tái)生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)化服務(wù)供給等。五
本書關(guān)注政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的區(qū)域差距問(wèn)題，研究過(guò)程和研究結(jié)論試圖為地方?jīng)Q策機(jī)構(gòu)、平臺(tái)建管單位、相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者、研究生等提供參考。從分析框架、研究方法、研究?jī)?nèi)容、理論應(yīng)用看，可能的理論創(chuàng)新和學(xué)術(shù)價(jià)值如下：
第一，理論分析框架創(chuàng)新，即構(gòu)建了政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的技術(shù)制度路徑分析框架，指出平臺(tái)建設(shè)受到技術(shù)賦能和制度形塑的復(fù)雜影響；技術(shù)條件、制度條件及其條件組合是平臺(tái)績(jī)效的多重并發(fā)條件。這一分析框架從過(guò)程角度揭示了平臺(tái)建設(shè)中技術(shù)和制度的互動(dòng)過(guò)程和路徑模式，為理解地方政府政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)中的數(shù)字鴻溝現(xiàn)象提供獨(dú)特理論視角和分析工具。
第二，運(yùn)用定性與定量相結(jié)合的方法將理論框架與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題有機(jī)結(jié)合。本書在構(gòu)建理論分析框架的基礎(chǔ)上，運(yùn)用組態(tài)思維提出了政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的條件組態(tài)模型，并結(jié)合典型案例進(jìn)行實(shí)證分析，完成對(duì)理論分析框架的實(shí)證檢驗(yàn)。
第三，渠道比較視角創(chuàng)新，同時(shí)關(guān)注政務(wù)服務(wù)平臺(tái)電腦端和移動(dòng)端的建設(shè)路徑問(wèn)題。其中電腦端主要是政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，移動(dòng)端包括政務(wù)客戶端、政務(wù)小程序和政務(wù)公眾號(hào)，在選取的平臺(tái)類型上較以往研究更具創(chuàng)新性、典型性和有效性。
第四，西方經(jīng)典理論在中國(guó)政府創(chuàng)新語(yǔ)境中的適用與調(diào)整�？v觀技術(shù)和政府領(lǐng)域的研究，不論是早期的辦公自動(dòng)化、電子政務(wù)、政府上網(wǎng)，還是近年來(lái)流行的技術(shù)治理、平臺(tái)政府、數(shù)字政府、數(shù)字治理等，相關(guān)理論都源自西方，其最初適用情境與典型案例也主要是西方的。基于此，本書將中國(guó)情境的案例研究與西方經(jīng)典理論結(jié)合起來(lái)，構(gòu)建了新的理論分析框架，并以省級(jí)政府為例進(jìn)行實(shí)證分析，能夠?qū)��?jīng)典理論框架進(jìn)行調(diào)整、對(duì)理論觀點(diǎn)進(jìn)行補(bǔ)充。
本書作為技術(shù)和制度結(jié)合視角研究在政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)路徑的一種學(xué)術(shù)嘗試，很多內(nèi)容還不夠完善，存在諸多需要改進(jìn)和細(xì)化的地方。獨(dú)學(xué)而無(wú)友，則孤陋而寡聞，真誠(chéng)希望各位學(xué)術(shù)同仁和實(shí)務(wù)專家批評(píng)指正。