第一節(jié) 選題背景與意義

一、創(chuàng)新發(fā)展的重要性

自18世紀(jì)英國工業(yè)革命以來，世界經(jīng)濟社會發(fā)展水平有了質(zhì)的飛躍，人類的生活方式、社會結(jié)構(gòu)和意識形態(tài)都發(fā)生了重大變化。此后的第二次、第三次工業(yè)革命，進一步推動世界經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，將一個又一個新興科技大國推上歷史的舞臺。推動這些進步的，是一個個的新發(fā)明、新技術(shù)、新的生產(chǎn)資料和新的組織形式，熊彼特在1912年將這些推動社會經(jīng)濟進步的因素歸納為“創(chuàng)新”。當(dāng)今，新古典經(jīng)濟學(xué)派在解釋經(jīng)濟增長時，僅僅勞動力和資本兩個因素已經(jīng)乏力，索羅余量則解釋了發(fā)達國家大部分的經(jīng)濟增長是由除勞動和資本以外的技術(shù)進步推動的。創(chuàng)新早已成為促進國家經(jīng)濟發(fā)展、提升人民生活水平的重要力量，也是決定當(dāng)今時代國家競爭力的重要因素。

創(chuàng)新是動態(tài)變化的，它的出現(xiàn)不斷打破原有經(jīng)濟體系平衡，為謀求社會總福利增長開拓新邊界。經(jīng)濟發(fā)展是世界各國競相追逐的目標(biāo)，創(chuàng)新發(fā)展是我國繼要素驅(qū)動發(fā)展、投資驅(qū)動發(fā)展后的新經(jīng)濟發(fā)展模式。創(chuàng)新發(fā)展以創(chuàng)新作為驅(qū)動力量服務(wù)經(jīng)濟、社會的發(fā)展，涉及科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和社會創(chuàng)新以及人才培養(yǎng)機制創(chuàng)新（馮之浚等，2015）。創(chuàng)新發(fā)展區(qū)別于創(chuàng)新，更加強調(diào)了創(chuàng)新的價值導(dǎo)向。創(chuàng)新發(fā)展不僅僅著力于經(jīng)濟的增長，同時也包含科學(xué)價值、技術(shù)價值、經(jīng)濟價值、社會價值和文化價值的創(chuàng)造（中國科學(xué)院創(chuàng)新發(fā)展研究中心，2009）。創(chuàng)新發(fā)展政策包括科技政策、人才政策、金融政策、財稅政策等，在圍繞創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展過程中，創(chuàng)新發(fā)展政策在經(jīng)濟社會制度建設(shè)、創(chuàng)新環(huán)境建設(shè)以及激發(fā)創(chuàng)新系統(tǒng)中各個創(chuàng)新主體的活力上發(fā)揮了重大作用。如今，創(chuàng)新發(fā)展已經(jīng)成為各國爭相追逐的焦點，科技進步越來越成為替代勞動、投資等要素成為國家發(fā)展的引擎。發(fā)達國家正將創(chuàng)新上升為國家戰(zhàn)略，將加大基礎(chǔ)研究探索、推動技術(shù)進步、促進創(chuàng)新發(fā)展作為工作重點，重點布局前沿科學(xué)和技術(shù)研究，加大對創(chuàng)新驅(qū)動的投資力度，保持科技創(chuàng)新的領(lǐng)先地位。發(fā)展中國家也在積極通過創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展實現(xiàn)對發(fā)達國家的技術(shù)壟斷的突破，加速形成驅(qū)動國家發(fā)展的自主創(chuàng)新能力，為本國發(fā)展注入持續(xù)驅(qū)動力。創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)成為促進世界各國新一輪發(fā)展的引擎。

二、中國創(chuàng)新發(fā)展政策評估的必要性

1953年，中國啟動了第一個五年計劃，計劃在1953—1957年建立社會主義工業(yè)化的初步基礎(chǔ)，對重工業(yè)和輕工業(yè)進行技術(shù)改造，并提出“大工業(yè)”是建立社會主義社會的物質(zhì)基礎(chǔ)（李富春，1955）。1978年，全國科學(xué)大會的召開迎來了科學(xué)的春天，會議通過了《1978—1985年全國科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》。1988年，中國科學(xué)技術(shù)促進發(fā)展研究中心發(fā)起召開了國內(nèi)首次技術(shù)創(chuàng)新研討會。1995年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進步的決定》明確提出開展技術(shù)創(chuàng)新工作，我國技術(shù)創(chuàng)新開始從研究進入實踐（吳建南和李懷祖，1998）。1999年，在北京召開的全國技術(shù)創(chuàng)新大會要求全面實施科教興國戰(zhàn)略，大力推進科技進步，加強科技創(chuàng)新。2015年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》出臺，我國創(chuàng)新發(fā)展始于“大工業(yè)”，并逐漸發(fā)展演變?yōu)榇龠M科學(xué)技術(shù)的發(fā)展。從科技創(chuàng)新到創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，標(biāo)志著創(chuàng)新已經(jīng)成為我國現(xiàn)階段的重要發(fā)展力量。經(jīng)過CNKI檢索統(tǒng)計，1999年到2017年，中央和地方政府共出臺10873項與“創(chuàng)新”有關(guān)的政府文件。自2006年以后，我國每年均有200條以上的創(chuàng)新政策或相關(guān)文件出臺，且呈現(xiàn)逐年增加的趨勢，并且在2016年達到了2315項，如圖1-1所示。創(chuàng)新正在成為經(jīng)濟社會發(fā)展的重點，創(chuàng)新政策也成為各級政府為貫徹落實創(chuàng)新發(fā)展的重要手段。隨著創(chuàng)新政策數(shù)量的增加，對創(chuàng)新政策的質(zhì)量和科學(xué)性保障有了更高的要求，創(chuàng)新政策評估的重要性也大幅提升。目前，我國政策評估的體制機制仍然不夠完善，決策的科學(xué)化發(fā)展受到制約。2015年，證券市場的熔斷政策剛實行便被停止，實施10年的

“限塑令”迄今也名存實亡。很多政策存在短命或過時、質(zhì)量不高、資源浪費的情況。作為政策過程中的重要一環(huán)，政策評估對提高政策質(zhì)量、決策科學(xué)化發(fā)展、合理配置資源起著重要的作用。我國政策評估工作起步較晚，政策科學(xué)的發(fā)展還比較緩慢。改革開放以前的科技計劃常以計劃經(jīng)濟式的命令形式出現(xiàn)，適應(yīng)于市場經(jīng)濟體制下的成熟、科學(xué)的政策制定及評估體系還沒有被培育出來（唐云鋒和李俠，2004）。很多國家都已經(jīng)設(shè)立了政策評估相關(guān)的法律法規(guī)。美國各屆政府均重視政策評估相關(guān)的法案，從20世紀(jì)50年代開始實行績效預(yù)算管理，1973年頒布《聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測定方案》；20世紀(jì)90年代克林頓政府出臺了著名的《政府績效與結(jié)果法案》（GovernmentPerformanceandResultsAct）；2002年，小布什政府頒布《項目評估定級工具》；2011年，奧巴馬總統(tǒng)簽署了《政府績效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》。日本于2002年4月正式開始實施《關(guān)于行政機關(guān)實施政策評價的法律》，與之前推出的《關(guān)于政策評價的標(biāo)準(zhǔn)指針》和《政策評價基本方針》共同構(gòu)成了符合日本政治體制特色的政策評價制度（董幼鴻，2008）。韓國于2001年通過了《政策評估框架法案》，對政策評估原則、評估主體、評估類型、評估程序和結(jié)果的使用和公開等內(nèi)容都做了詳細(xì)的規(guī)定（李志軍，2016）。我國的政策評估制度還沒有完全建立，已有的政策項目評價制度執(zhí)行不夠嚴(yán)格。20世紀(jì)70年代末，西方發(fā)達國家的決策工具——可行性研究引入我國，國家計委1983年頒發(fā)《關(guān)于建設(shè)項目進行可行性研究的試行管理辦法》將可行性研究正式納入建設(shè)項目決策程序（沈恒超，2014）。科技部2000年出臺《科技評估暫行管理辦法》，并于2003年頒發(fā)《科學(xué)技術(shù)評價辦法（試行）》，共同對科技計劃和項目的評估內(nèi)容等方面做了規(guī)定，但尚未針對評估主體、原則和具體操作流程等進行規(guī)定。與發(fā)達國家出臺的相關(guān)法律在公共政策評估的主體、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方式和程序等方面進行規(guī)定相比，我國的公共政策評估還需要向更為規(guī)范和法治化的方向發(fā)展。