在“大國小農(nóng)”背景下，以土地托管為代表的服務(wù)規(guī)模化構(gòu)成了中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的另一條實現(xiàn)途徑。由此，土地托管成為一項重要的公共政策而受到政府的高度關(guān)注。然而，不論是供銷部門主導(dǎo)時期、主體轉(zhuǎn)型時期抑或是工商企業(yè)主導(dǎo)時期，土地托管政策實踐均遭遇困境。本研究以山東省和諧縣8年的土地托管政策實踐作為歷時性案例，構(gòu)建復(fù)合型治理理性框架進(jìn)行分析。研究發(fā)現(xiàn)，一方面，科層治理理性規(guī)制關(guān)系治理理性，科層治理理性限定了相關(guān)主體的行為邊界，政策支持的形式化和供銷部門與農(nóng)業(yè)部門的職能重疊是土地托管政策屢遭困境的首要原因。另一方面，關(guān)系治理理性對科層治理理性的消解則是導(dǎo)致不同政策階段土地托管遭遇困境的主要原因，具體而言，“規(guī)避風(fēng)險”、“推卸責(zé)任”和“尋求庇護(hù)”工具型關(guān)系理性構(gòu)成了土地托管政策遭遇困境的主要邏輯。因此，為了推動土地托管政策的有效執(zhí)行，本研究提出了重視和扶持供銷部門發(fā)展、提升基層政府為農(nóng)服務(wù)能力、穩(wěn)妥推廣村社主導(dǎo)土地托管模式和注重理順政府、市場與社會關(guān)系等政策建議。