《科學(xué)版精品課程立體化教材·公共管理系列：政策科學(xué)教程》：
　　第一章 政策科學(xué)的興起
　　【本章重點(diǎn)】
　　1.政策科學(xué)發(fā)展的三個(gè)階段
　　2.政策科學(xué)與政策分析的爭(zhēng)論
　　3.實(shí)證主義的政策分析
　　4.后實(shí)證主義的政策分析
　　5.中國(guó)政策科學(xué)發(fā)展的現(xiàn)狀
　　6.中國(guó)本土化政策分析模型的建構(gòu)
　　7.實(shí)踐中的中國(guó)公共政策分析
　　政策科學(xué)的源頭可以追溯到人類文明之初，而政策科學(xué)及政策分析作為一門(mén)相對(duì)獨(dú)立的研究領(lǐng)域則是在第二次世界大戰(zhàn)后。政策科學(xué)首先在美國(guó)興起，是一個(gè)跨學(xué)科、綜合性的新興研究領(lǐng)域。隨著拉斯韋爾等的提倡及開(kāi)創(chuàng)性的研究，政策科學(xué)逐步成為社會(huì)科學(xué)中不可或缺的、富有成果的和充滿活力的研究領(lǐng)域。那么究竟什么是政策科學(xué)？它是怎么形成與發(fā)展起來(lái)的？政策科學(xué)有哪些基本理論？西方政策科學(xué)的前沿理論是什么？我國(guó)的政策科學(xué)本土化探索有哪些最新的成果？在本章中，我們將對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要的考察與分析。
　　第一節(jié)政策科學(xué)的歷史發(fā)展
　　人們每談及政策科學(xué)，必然會(huì)追溯其起源和發(fā)展。在歷史長(zhǎng)河的時(shí)間序列探尋其發(fā)展脈絡(luò)，有助于更好地了解政策科學(xué)的學(xué)科內(nèi)涵。為了敘述方便，我們將政策科學(xué)的發(fā)展歷程劃分為三個(gè)階段，即前政策科學(xué)階段、政策科學(xué)形成階段、后政策科學(xué)階段。前政策科學(xué)階段，可以說(shuō)是政策科學(xué)的起源與孕育時(shí)期；隨著拉納和拉斯韋爾主編的《政策科學(xué)》一書(shū)的出版，政策科學(xué)開(kāi)始形成，并出現(xiàn)“政策科學(xué)運(yùn)動(dòng)”；而隨著后實(shí)證主義及后現(xiàn)代主義思潮的興起，政策科學(xué)的發(fā)展步入了后政策科學(xué)的時(shí)代。
　　一、前政策科學(xué)階段
　　大體來(lái)說(shuō)，政策科學(xué)經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的歷史演化，它的源頭甚至都可以追溯到人類文明之初。按照政策科學(xué)奠基人拉斯韋爾的觀點(diǎn)，政策科學(xué)所關(guān)注的是政策相關(guān)知識(shí)，即公共決策過(guò)程中的知識(shí)。由此定義來(lái)看，可以說(shuō)政策科學(xué)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，幾乎與人類文明一樣古老。隨著文明的出現(xiàn)尤其是階級(jí)和國(guó)家的產(chǎn)生，就需要處理公共的或社會(huì)的問(wèn)題，就必須有政策研究活動(dòng)，產(chǎn)生政策相關(guān)知識(shí)。隨著人類社會(huì)的發(fā)展，作為一種專門(mén)化活動(dòng)的政策研究及其研究者的角色地位，以及政策相關(guān)知識(shí)產(chǎn)生的方式會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化。
　　政策科學(xué)教程第一章政策科學(xué)的興起當(dāng)人類文明進(jìn)化到這樣的階段，即人類開(kāi)始自覺(jué)地反思知識(shí)與行動(dòng)的關(guān)系，追求政策相關(guān)知識(shí)的時(shí)候，政策科學(xué)就發(fā)端了。政策科學(xué)在這個(gè)階段的發(fā)展流程如表1-1所示。
　　表1-1前政策科學(xué)階段的發(fā)展流程
　　前政策科學(xué)階段的時(shí)代劃分政策科學(xué)的發(fā)展歷程上古時(shí)代《漢謨拉比法典》、古希臘的智者階層、古代中國(guó)的士階層中世紀(jì)時(shí)代職業(yè)政治家的出現(xiàn)工業(yè)革命時(shí)代經(jīng)驗(yàn)的、定量的科學(xué)方法的成長(zhǎng)20世紀(jì)中期以前社會(huì)科學(xué)職業(yè)研究人員的涌現(xiàn)
　　前政策科學(xué)階段又可分為萌芽時(shí)期（起源）與準(zhǔn)備時(shí)期（先導(dǎo)）。前者從上古時(shí)代一直到中世紀(jì)。雖然這一時(shí)期出現(xiàn)了政策研究的樸素形態(tài)，但產(chǎn)生政策相關(guān)知識(shí)的程序和方法基本上是不科學(xué)的，既依賴于經(jīng)驗(yàn)知識(shí)，更依賴于天啟和宗教儀式來(lái)推測(cè)未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。隨著工業(yè)革命時(shí)代和20世紀(jì)中期以前的理論與實(shí)踐的鋪墊，政策研究的發(fā)展為政策科學(xué)的興起做好了理論上的準(zhǔn)備。在這一時(shí)期，政策研究應(yīng)用了諸如經(jīng)驗(yàn)的和定量的科學(xué)方法，但新方法應(yīng)用的主要目的并不是取得科學(xué)真理，而是統(tǒng)治者要利用科研產(chǎn)品來(lái)控制和管理社會(huì)。
　　總之，政策科學(xué)并不是突然降生的，它經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的歷史孕育時(shí)期。上古時(shí)代和中世紀(jì)的政策研究思想和經(jīng)驗(yàn)是政策科學(xué)的早期思想源泉，近現(xiàn)代經(jīng)驗(yàn)研究的成長(zhǎng)、應(yīng)用社會(huì)科學(xué)的成長(zhǎng)及其職業(yè)化是政策科學(xué)發(fā)展中的重要事件，而近現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)對(duì)政策研究理論和方法的討論則構(gòu)成當(dāng)代政策科學(xué)的先導(dǎo)。第二次世界大戰(zhàn)后社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展，最終導(dǎo)致了政策科學(xué)的誕生陳振明：《政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論（第二版）》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003年，第5頁(yè)。。
　　二、政策科學(xué)形成階段
　　經(jīng)過(guò)前政策科學(xué)階段的孕育，政策科學(xué)運(yùn)動(dòng)于20世紀(jì)中期興起了。1951年，拉納和拉斯韋爾主編的《政策科學(xué)》一書(shū)問(wèn)世，這被人們視為現(xiàn)代政策科學(xué)誕生的標(biāo)志。此后，美國(guó)興起了一場(chǎng)所謂的“政策科學(xué)運(yùn)動(dòng)”。
　　政策科學(xué)運(yùn)動(dòng)的興起是當(dāng)時(shí)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和科技高度發(fā)展的必然產(chǎn)物。20世紀(jì)中期以來(lái)，公眾對(duì)一些特殊政策問(wèn)題關(guān)注度的日益提高，以及當(dāng)代社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜化所映襯出政府決策時(shí)的力不從心，都是政策科學(xué)運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生的原因。
　　可以這么說(shuō)，政策科學(xué)運(yùn)動(dòng)改變了前政策科學(xué)時(shí)期對(duì)諸多問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和定義。拉斯韋爾在《政策科學(xué)》一書(shū)的《政策方向：范圍和方法的最近發(fā)展》一文中，首次對(duì)政策的對(duì)象、性質(zhì)和發(fā)展方向做出規(guī)定，奠定了現(xiàn)代政策科學(xué)的基礎(chǔ)。他認(rèn)為政策科學(xué)應(yīng)當(dāng)是致力于一般選擇理論的研究。這種以理論為方向的政策科學(xué)與前政策科學(xué)時(shí)代的非科學(xué)傾向和在第二次世界大戰(zhàn)期間流行起來(lái)的那種作為政府“婢女”的實(shí)際政策分析的傳統(tǒng)是截然不同的。政策科學(xué)將關(guān)心“社會(huì)中的人的基本問(wèn)題”，它將采取一種全球觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)政策的發(fā)展脈絡(luò)，強(qiáng)調(diào)對(duì)變化、創(chuàng)新和革命的研究。
　　拉斯韋爾指明了社會(huì)科學(xué)中的政策科學(xué)方向，深刻地影響了后來(lái)美國(guó)的政策科學(xué)運(yùn)動(dòng)。許多學(xué)者，特別是德洛爾等，沿著拉斯韋爾所規(guī)定的作為一門(mén)全新的、綜合的統(tǒng)一社會(huì)科學(xué)的政策科學(xué)方向前進(jìn)；而另外一些學(xué)者則吸收了拉斯韋爾的有關(guān)政策科學(xué)的思想，致力于作為一門(mén)應(yīng)用社會(huì)科學(xué)學(xué)科的政策分析的研究。這兩個(gè)方面合流構(gòu)成當(dāng)代美國(guó)的政策科學(xué)運(yùn)動(dòng)陳振明：《政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論（第二版）》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003年，第8頁(yè)。。
　　德洛爾是現(xiàn)代政策科學(xué)發(fā)展上的另一個(gè)關(guān)鍵人物。他在1968~1971年的短短幾年里出版了被后人稱為政策科學(xué)“三部曲”的著作，即《公共政策制定檢討》（1968年）、《政策科學(xué)構(gòu)想》（1971年）、《政策科學(xué)進(jìn)展》（1971年）。在這些著作中，他繼承和發(fā)展了拉斯韋爾的政策科學(xué)理論，對(duì)政策科學(xué)的對(duì)象、性質(zhì)、理論和方法等問(wèn)題做了進(jìn)一步具體而詳盡的論證，使政策科學(xué)的“范式”趨于完善，從而形成了拉斯韋爾德洛爾的政策科學(xué)傳統(tǒng)。
　　拉斯韋爾德洛爾的政策科學(xué)傳統(tǒng)是美國(guó)政策科學(xué)運(yùn)動(dòng)的主導(dǎo)“范式”之一，為許多政策科學(xué)研究者所贊同和遵守。但是也有相當(dāng)一部分研究者在吸收和借鑒拉斯維爾和德洛爾的政策科學(xué)理論的基礎(chǔ)上，朝著作為一門(mén)應(yīng)用社會(huì)科學(xué)學(xué)科的政策分析的方向前進(jìn)，這種政策分析的趨勢(shì)在20世紀(jì)60年代中的政策科學(xué)運(yùn)動(dòng)中廣為流行，大有超越政策科學(xué)之勢(shì)。由此，政策科學(xué)與政策分析的爭(zhēng)論從未停止。
　　在拉斯韋爾德洛爾的政策科學(xué)傳統(tǒng)中，政策分析只是政策科學(xué)的一個(gè)組成部分。然而值得指出的是，第二次世界大戰(zhàn)后政策科學(xué)誕生的最大推動(dòng)力并非來(lái)自社會(huì)科學(xué)家，而是來(lái)自運(yùn)籌學(xué)家、系統(tǒng)分析家和應(yīng)用數(shù)學(xué)家。運(yùn)籌學(xué)、管理科學(xué)和系統(tǒng)分析的定量方法及技術(shù)的發(fā)展實(shí)際上構(gòu)成了政策科學(xué)特別是政策分析的方法論的基礎(chǔ)。這些擅長(zhǎng)從事量化分析的專家學(xué)者們使政策分析領(lǐng)域在政策科學(xué)運(yùn)動(dòng)中得到迅速的發(fā)展。這導(dǎo)致許多學(xué)者背離了拉斯韋爾德洛爾的傳統(tǒng)，轉(zhuǎn)而提倡作為一個(gè)應(yīng)用社會(huì)科學(xué)學(xué)科的獨(dú)立的政策分析。再加之蘭德公司等思想庫(kù)的示范性影響以及私人基金會(huì)對(duì)應(yīng)用社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的支持，政策分析則更加如火如荼地發(fā)展起來(lái)。
　　其實(shí)，如果這種朝著政策分析的新方向只是給政策科學(xué)傳統(tǒng)加上檢驗(yàn)備選方案的嚴(yán)格程序的話，那么，這種轉(zhuǎn)變也可以看做對(duì)已經(jīng)確立起來(lái)的政策科學(xué)傳統(tǒng)的一種一致的和潛在的有用補(bǔ)充。這種轉(zhuǎn)變是在實(shí)證主義的浪潮下隨波逐流的。在這一階段，政策分析的特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)方法、技術(shù)和模型，這與當(dāng)時(shí)的學(xué)科背景緊密相連。“第二次世界大戰(zhàn)后，隨著以保羅 拉扎斯菲爾德為代表的一批學(xué)者將歐洲的實(shí)證主義方法移植到‘向貧窮開(kāi)戰(zhàn)’等重大項(xiàng)目的展開(kāi)中，社會(huì)科學(xué)研究所強(qiáng)調(diào)的研究設(shè)計(jì)、科學(xué)抽樣、數(shù)據(jù)收集與數(shù)理統(tǒng)計(jì)、假設(shè)檢驗(yàn)等經(jīng)驗(yàn)研究方法確立了自己在政策分析領(lǐng)域中明顯的統(tǒng)治地位，準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)研究、多元回歸分析、投入產(chǎn)出分析、成本收益分析、運(yùn)籌學(xué)研究和系統(tǒng)分析在政策分析領(lǐng)域更是大行其道。”楊誠(chéng)虎：《西方公共政策研究新進(jìn)展》，《行政論壇》，2006年第5期。
　　三、后政策科學(xué)階段
　　大體來(lái)說(shuō)，在后政策科學(xué)階段，在政策科學(xué)舞臺(tái)上引人注目的政策分析也披上了后實(shí)證主義的外衣。這件低調(diào)而又彰顯人性的外衣，更加烘托出政策科學(xué)的包容性和與時(shí)俱進(jìn)的哲學(xué)屬性。
　　這一階段的政策分析強(qiáng)調(diào)價(jià)值、倫理和信念，批判理性主義的政策分析方法。這一特點(diǎn)的形成主要受以下兩個(gè)方面的影響。一方面，在政治學(xué)領(lǐng)域，20世紀(jì)70年代興起了“后行為主義革命”。后行為主義拋棄了行為主義政治學(xué)的基本信條，它強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)重于技術(shù)，反對(duì)排除價(jià)值、否認(rèn)規(guī)范作用的純描述性研究，主張關(guān)注人類價(jià)值，重新引入價(jià)值及規(guī)范研究。另一方面，“后實(shí)證主義”越來(lái)越受到人們的關(guān)注。直到美國(guó)聯(lián)邦政府計(jì)劃規(guī)劃預(yù)算系統(tǒng)（planning programming budgeting system，PPBS）在衛(wèi)生、教育、福利部門(mén)慘遭挫敗后，這種以定量分析為基本特征的政策分析方法及其認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)才開(kāi)始受到普遍質(zhì)疑。隨著量子力學(xué)的發(fā)展、普里高津的混沌理論等的相繼提出，“后實(shí)證主義”越來(lái)越受到人們的關(guān)注。
　　在21世紀(jì)的今天，政策科學(xué)仍然在后政策科學(xué)階段高歌猛進(jìn)。我們有理由相信，政策科學(xué)會(huì)更加彰顯人性的光芒。
　　第二節(jié)政策科學(xué)的知識(shí)增長(zhǎng)
　　在漫長(zhǎng)的發(fā)展歷程中，政策科學(xué)的知識(shí)是不斷增長(zhǎng)的。這一節(jié)我們將分兩個(gè)階段——實(shí)證主義階段和后實(shí)證主義階段，來(lái)介紹現(xiàn)代政策科學(xué)的知識(shí)積累、增長(zhǎng)及演化。
　　一、實(shí)證主義的政策分析
　　從第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束到20世紀(jì)70年代可以稱為實(shí)證主義的政策科學(xué)時(shí)代。這一時(shí)期的政策研究以實(shí)證主義作為認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)，以科學(xué)合理性作為方法論基石，以政策過(guò)程階段論作為主要的概念框架，政策科學(xué)的理論成就突出地表現(xiàn)在政策分析的理論與方法及技術(shù)的成長(zhǎng)上。
　　1.政策分析的基本模式
　　1）全面理性模式
　　全面理性模式認(rèn)為人在政治和行政決策的活動(dòng)中是非常理性的，追求“社會(huì)收益最大化”。林德布洛姆將全面理性模式概括為：面對(duì)一個(gè)存在的問(wèn)題，一個(gè)理性的人應(yīng)首先澄清他的目的、價(jià)值或目標(biāo)，其次在頭腦中將這些東西進(jìn)行排列或用其他方法加以組織，最后列出所有可能達(dá)到其目的的政策手段，并審查每項(xiàng)可供選擇的政策會(huì)產(chǎn)生的所有重要后果，這時(shí)他就能將每項(xiàng)政策的后果與目的進(jìn)行比較，進(jìn)而選出其目的與后果最為相稱的政策林德布洛姆 C E：《決策過(guò)程》，竺乾威，胡君芳譯，上海譯文出版社，1988年，第19~20頁(yè)。。
　　全面理性模式強(qiáng)調(diào)了用最佳的手段、通過(guò)規(guī)范的程序來(lái)達(dá)成理性的政策和既定的目標(biāo)。然而在現(xiàn)實(shí)中，由于受到知識(shí)、能力、智慧、經(jīng)驗(yàn)、資源、時(shí)空及其他環(huán)境因素的限制，決策者難以對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的政策方案進(jìn)行完全理性的比較、權(quán)衡和選擇�！罢�如托馬斯 戴伊所認(rèn)為的，理性決策面臨如此多的障礙，以至于它很少真正在政府中成為現(xiàn)實(shí)�！卞X再見(jiàn)：《現(xiàn)代公共政策學(xué)》，南京師范大學(xué)出版社，2007年，第106頁(yè)。但是不能否認(rèn)全面理性模式的重要意義，它為政策分析提供了一個(gè)理想的藍(lán)圖，后來(lái)的多種模式都是建立在對(duì)它的批判的基礎(chǔ)上的。
　　2）有限理性模式
　　有限理性模式是西蒙和馬奇在批判全面理性模式及其在行政決策的研究基礎(chǔ)上提出的。西蒙認(rèn)為，由于受許多因素的制約，決策者在決策過(guò)程中選擇備選方案時(shí)，所追求的不是最優(yōu)的方案，而是次優(yōu)或令人滿意的方案。其分析步驟是：①確定需要解決的問(wèn)題或所要預(yù)定的目標(biāo)；②決定最低標(biāo)準(zhǔn)或水準(zhǔn)，使所有被接受方案都能符合這一標(biāo)準(zhǔn)；③選擇一個(gè)可行的方案；④評(píng)估這一方案；⑤決定這一方案是否已符合所確定的最低標(biāo)準(zhǔn)；⑥如果此方案無(wú)法接受，再檢查其他方案，并要逐一通過(guò)評(píng)估過(guò)程；⑦如果這一方案是可行的，即開(kāi)始行動(dòng)；⑧執(zhí)行之后，評(píng)定此方案及難易程度，并將資料作為提高或降低標(biāo)準(zhǔn)的參考陳振明：《公共政策學(xué)——政策分析的理論、方法和技術(shù)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年，第51頁(yè)。。有限理性模式認(rèn)識(shí)到政策分析中能力、信息、時(shí)間、知識(shí)等因素限制，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)可行性。
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