行政領導學是行政學和領導科學的研究領域，它探討政府部門及非政府公共機構的領
導者進行領導活動的規(guī)律、特點和藝術，以便應用這些知識來開發(fā)領導能力，改善領導的有
效性，開發(fā)領導潛能，培養(yǎng)強有力的公共部門領導者。
一、行政的概念
研究“行政領導學”的理論前提，是對“行政”或者“公共行政”的理解，這是一個難以用
一句話表述清楚的概念。因為它作為人類社會一項重要的實踐活動，總是處在歷史的發(fā)展和
變動中。它活動的范圍非常廣泛，活動的形式、手段復雜多樣，對人們日常生活的影響也十
分深遠，因之又勢必與社會中其他的實踐活動產生復雜的互動關系。這就決定了要為公共行
政實踐活動范圍找到清楚的界限，并用抽象的文字予以明確的定義，達成共識，是一件很
困難的事情。
亞當·斯密曾提出了政府及公共行政人員應
盡的三項職能：(1)保護社會，使其不受其他獨立社會的侵犯。(2)盡可能保護社會上的個人
，使之不受社會上任何其他人的侵犯和壓迫。(3)建設并維持某些公共事業(yè)及公共設施。
參見［英］亞當·斯密：《國民財富的性質和原因研究》，252頁，北京，商務印書
館，1974。
馬克思在《評“普魯士人”的“普魯士國王和社會改革”》一文中，則得出了行政是
國家的組織活動的基本結論。
自行政學這一學科誕生以來，學者們對行政的概念有諸多表述，代表性的觀點有以下幾種。
威爾遜在《行政學之研究》一書中認為，行政是一切國家所共有的相似性很強的工作，是
行動中的政府
，是政府在執(zhí)行和操作方面最顯眼的部分，政治是政府在重大而且?guī)�普遍性事項方面的國�?br /> 活動，而行政是政府在個別、細致而且?guī)Ъ夹g方面的國家活動，是合法的、明細而且系統(tǒng)的
執(zhí)行活動。




古德諾在《政治與行政》一書中認為，在所有的政府體制中都存在兩種主要的或基本的政府功
能，即國家意志的表達功能和國家意志的執(zhí)行功能。政府的這兩種功能可以分別稱作“政治
”與“行政”。
懷特在《行政學導論》一書中認為，行政是完成或實現(xiàn)一個權力機關所宣布的政策而采取的
一切運作，即對其部屬所采取的指揮、協(xié)調和控制活動。


古利克在《行政科學論文集》一書中認為，從工作著眼，行政就是POSDCORB，即計劃、組織、人
事、指揮、協(xié)調、報告、預算七種職能。


費富納在《公共行政》一書中說，行政就是一些人為完成政府任務所作的協(xié)調努力，是集體努力
與合作的藝術。


魏勞畢在《行政學原理》一書中認為，行政是政府組織中行政機關所管轄的事務。


西蒙等人所著的《行政學原理》認為，行政是為達到共同目的而合作的集體行動。
二、公共行政的定義及內涵
在近年來美國對公共行政的研究中，美國著名的公共行政學者斯蒂爾曼在其著作《公共行政
的序言：對主題和方向的一個追尋》一書中，檢視了六本較為重要的公共
行政教科書，發(fā)現(xiàn)這些教科書的作者對當代公共行政的認同仍然缺乏共識，以下便是他所列
舉的這些教科書中關于公共行政的定義：
(1)公共行政就是生產那些被計劃用來供應公民消費者（citizen consumers）需求的財貨和
服務。
(2)通常當政府在做某件事情時，便是其員工采取實際行動的時候。實際上就是這些員工
收集垃圾、檢驗貨品、征收稅捐、開立罰單以及從事其他數(shù)涉及“政府的工作”之行
動——公共行政之行動。
(3)傳統(tǒng)上，公共行政被認為是政府實現(xiàn)目的的部分，它必須包含所有那些涉及實現(xiàn)民選
官員政策的活動，以及一些與其政策發(fā)展有關的活動，公共行政便是那些緊跟在最近選舉諾
言和選舉之夜歡呼后面的所有活動。
(4)公共行政是：
1）在公共環(huán)境中一項合作性的團隊努力。
2）包括所有三個部門——行政、立法、司法——以及它們彼此之間的關系。
3）在公共政策的形成中具有重要作用，因此乃是政治過程的一部分。
4）在某些方面，與私部門行政有顯著不同。
5）在為社群提供服務時，與許多私人團體和個人有密切的合作關系。
(5)公共行政乃是運用管理的、政治的和法律的理論及過程來實現(xiàn)立法、行政和司法等政府
部門的指令，以提供整體社會及其一些部分所需的管制與服務功能。
(6)公共行政乃是理論與實務的一種廣泛及模糊的組合，它的目的是促進對政府及其與所
治理的社會之間的關系有一個更佳的理解，同時亦鼓勵公共政策更能回應社會的需求。它期
望促進一些符合效能、效率原則以及能夠實現(xiàn)公民更深層之人性需求的管理實務。
從上述學者的定義中，斯蒂爾曼勾勒出公共行政的一般意義，包括下列幾個方面：
第一，政府的行政部門（當然它在許多方面也與立法和司法部門有關）。
第二，公共政策的形成與執(zhí)行。
第三，它牽涉為了履行政府基本任務有關之人類行為及合作性的人群努力等極廣泛的問題
。
第四，在許多方面它是與私部門行政極為不同的領域，但也有與私部門行政重疊之處。
第五，關注于(公共)財貨與服務的生產。
第六，關注于理論與實務兩者。
應該說，斯蒂爾曼對公共行政基本內涵的上述概括有一定的代表性，人們對這些基本內涵的
理解是相同或相近的。例如臺灣著名行政學者張潤書認為，公共行政與政府或公共團體的
一切活動有關，不論是從政治的、管理的還是公共政策的觀點來看，都脫離不了政府的范圍，這也正是（公共）行政與企業(yè)管理的最大不同……（公
共）行政的含義歸納如下：（1）與公眾有關的事務，須由政府或公共團體來處理。（2）
涉及政府部門的組織與人員。（3）政策的形成、執(zhí)行與評估。（4）運用管理的方法以
完成政府機關的任務與使命。（5）以公法為基礎的管理藝術。參見吳瓊恩：《行政
學》，4～6頁，臺北，三民書局，1996。
以上便是人們對“公共行政”這一概念的理解。當然，公共行政是在實踐中發(fā)展的，人
們對它的認識也隨著實踐的發(fā)展而發(fā)展。國際上是這樣，國內隨著改革的深入和開放的擴大
，也是這樣。比如，人們可以明顯地看到，當前國內的公共行政有兩點最顯著的變化：一是
公共行政領域的擴大；二是政府自身的改革。這些都對公共行政中的領導提出了新的要
求，或使一些領導者加入公共行政領導行列中來。
三、公共行政的變化
公共行政領域的擴大，是說自從公共行政成為政府處理一般社會問題的主要工具以來
，新的社會問題使政府的工作范圍不斷擴展，實際工作者和學者們都明顯擴大了公共行政的
領域。隨著技術的迅速傳播、人口的增長和流動變化、服務行業(yè)的興起、城市和交通
的發(fā)展、環(huán)境保護的加強、社會保障和醫(yī)療保健的普遍化、社會犯罪與治安問題的凸顯、全
球市場一體化的趨勢等，公共行政在社會生活中的作用越來越重要。它滲透到社會生活的
各個方面，從搖籃到墳墓，科技含量不斷增加，領域日益擴大。
政府自身的改革與上述變化相關，這就是公共行政主體的多元化。政府不能包攬一切社會
公共事務，政府要轉向更加民主的管理模式，因此政府改革成為當代的潮流。這種改革盡管
名目、口號繁多，各國國情不盡相同，人們的理解也不盡一致，如“重塑政府”、“小政府、
大社會”、“小機構、大服務”、“企業(yè)家政府”、“網(wǎng)絡化政府”等，但大都是圍繞著政府轉變職能，理
順與市場、社會、企業(yè)及自身內部等方方面面的關系，精簡機構、提高效率進行的。經(jīng)過改
革，政府權力下放、權力外移，雖然政府依然是公共行政最主要、最權威的主體，但一
些相應的人民團體、事業(yè)單位、社會中介組織也加入到公共行政的主體中來，管理社會公共
事務，成為公共部門。
從國際上看，特別是第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著行政權的擴大，政府管理經(jīng)濟與社會各方面
事務的形式
也發(fā)生了重大變化。如政府直接投資辦企業(yè)，提供公共物品；直接開辦公立學校，使更多的
平民子女接受國民教育；授權委托其他社會組織形式，分擔部分社會事務管理責任等。因
而，具有原公共部門一部分內在性質的組織范圍明顯擴大了。在廣義上，它也包括在所有制
形式上屬于國有的公營企業(yè)、公立學校、公立醫(yī)院以及得到行政授權的機構等。從目前我國
國內的情況來看，國有大中型企業(yè)的領導在管理體制和自身要求等方面，與公共行政部門的
領
導有許多相同之處。但前者作為營利性組織，與后者作為非營利性組織又有許多不同的方面
，應該屬于工商管理研究的范疇，所以不能作為本書研究的主題。但是這并不妨礙對二者
進行比較研究，以達到相互借鑒的目的。應該說，對其中任何一方的深入研究，都會加深對
另一方的認識和理解。
四、公共行政的特質


上述定義和公共行政的變化，使我們認識到公共行政有其自身獨特的性質。這些都是需要我們
認真研究的問題。公共行政的獨特性質也就決定著公共行政領導者的特質。我們認為，公共
行政的獨特性質是多方面的，主要表現(xiàn)為以下幾點：
1�惫�共行政與政治密不可分
公共行政總體上說是國家的行政，即國家意志的貫徹執(zhí)行，
是整個國家活動的一部分，它不同于私人的、個別人的管理。因此，公共行政的性質必然與
整個國家政權的性質相一致。公共行政組織官員的任命、公共政策的設計和方向等，都有著
政治上的考量；公共管理中首要的管理、實質的管理，便是政治管理。所以，公共性絕不
意味著政治的淡化；相反，越具公共性，越說明受到政治控制與影響的程度。
2�惫�共行政深受法律規(guī)章和規(guī)則程序的限制
公共部門及其管理活動行使公共權力，
其合法性、合理性和應承擔的公共責任都是以法律為基礎的。因此，公共行政必須依照憲法
、法律、法規(guī)和規(guī)章的授權和規(guī)定，依照必要的程序來履行職責。只有這樣才能維護社會公
正和秩序，規(guī)范公共組織自身及其人員的行為，保護公民的合法權益。公共行政中的職責、
權限、政策、程序、服務對象等，都不能主觀任意改動，公務人員的自由裁量權必須限制在
法定的范圍內。
3�惫�共行政具有權威性和強制性
公共行政的主體是政府，政府是社會的權力中心，充當
著社會公共利益代表的角色，掌握公共權力和國家機器，因此具有一般社會組織不具有的權
威性、統(tǒng)一性、強制性、排他性。所以公共行政具有的權威性和強制性的特質，是一種以強
制力為后盾的公共管理活動，這也是公共行政自身的任務所要求的。政府以外參與公共管理
的其他公共機構和組織，也必須得到政府的支持和授權。而社會中的每一位成員都要服從政
府，不能像與企業(yè)打交道那樣“貨比三家”，因不滿意而隨意變更交易對象。
4�惫�共行政更注重于權力的制衡，西方稱為“權威的割裂”（fragmentation of authority）
公共行政部門行使的公權力與具體工商部門等行使的私權力（或稱協(xié)議權力）有著本
質的不
同，前者是對全社會行使法律賦予的權力，后者的作用范圍僅限于本部門，不能到社會上“
發(fā)
號施令”。公權力在整個社會政治、經(jīng)濟生活領域中遠比私權力重要，因此二者的權力結構
截然不同。前者注重對權力的分割、制約，防止權力的專制、濫用；后者強調權力的集中統(tǒng)
一和高效率，以利于本組織的生存與競爭。所以，公共行政部門雖然很注重層級節(jié)制的權威
（hierarchical authority），但許多公共組織除了要向其上級行政單位負責外，同時還要
考慮其服務對象、立法司法機關和人民團體的要求，強調權力體系運行機制中的相互制衡
，這集中體現(xiàn)了公共行政的“公共性”取向。一般來說，社會發(fā)展越是民主，就越注重
權力的制衡，不允許有絕對的權力。西方國家則是強調政治權威的分立與制衡。
5�惫�共行政受到高度的公共監(jiān)督（public scrutiny）
這主要指公共組織及其活動的公開
透明性（visibility），其所作所為好像是玻璃缸里的金魚一樣，接受社會公眾、輿論及監(jiān)
察機關的檢察與監(jiān)督。許多國家都設有“陽光法案”（sunshine laws）、政府采購法、公
職人員財產申報法等。公民對公共組織及其工作人員違法失職行為有權也有合法途徑進
行申訴、檢舉和控告。
6�惫�共行政受市場競爭的影響較小
政府與市場是兩種不同的體制，前者
建立在政治權威的基礎上，后者建立在自由交換的基礎上。政府向全社會提供公共物品和服
務，統(tǒng)稱為公共產品。公共產品有兩個顯著特點：非競爭性和非排他性。非競爭性是指一個
使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應，也就是供給的共同性。非排他性是
指使用者不能被排斥在對該物品的消費之外，即個人消費排他的效性。這些特點使得對公
共產品的消費實行收費是不可能的，因而私人提供者就沒有提供這些產品的積極性。加之公
共產品自身又具有規(guī)模性的要求，即只有達到一定的規(guī)模后才能體現(xiàn)應有的效益，這就要
求有較強的投資能力，長期地、持續(xù)地、不斷地投入，經(jīng)濟回報率卻很低、很慢，甚至沒有回
報，這
非私人和工商企業(yè)組織可以負擔。這樣一來，公共產品就只能是或主要是由政府提供。由于
政府是唯一的生產者，自然沒有市場競爭的問題。
與公共產品對應的私人商品，是具有競爭性和排他性的商品。人們不付費，就不能參觀
私人花園門廊里的雕像，但法阻止那些不付費的人們觀看城市中央廣場上的雕塑。全國性
的公共產品，諸如國防、治安、國家發(fā)展戰(zhàn)略、公共秩序、公共環(huán)境、公共設施等，使全國
受益；地方性的公共產品，如環(huán)保、鄉(xiāng)村公路等，使較小的地區(qū)受益。
7�惫�共行政的組織目標相對抽象而不易衡量
公共組織的目標是創(chuàng)造和實現(xiàn)公共利益，追
求的是社會公平與正義的至高上性，它要求公職人員盡到公共責任，為人民服務，為
納稅人服務，這就涉及一系列道德品質和社會效益方面的抽象指標，因而不易衡量。相對
而言，工商企業(yè)組織的目標是市場份額和利潤，以市場的經(jīng)濟效益為取向，比較清楚和具體
，可以用數(shù)學的方法進行統(tǒng)計。