十八屆三中全會提出財政是國家治理的基礎和重要支柱，只有法治財稅的理論框架和制度建設，才能張揚財稅制度在現(xiàn)代治理體系中的積極功用。

一、法治與財稅

法治財稅這一概念的提出，首先離不開對法治和財稅的承認和重視。法治與財稅聯(lián)系緊密。在經(jīng)濟全球化的浪潮中，法治作為一個國家的治理方式已經(jīng)逐漸得到認可。法治既具有法律保留、正當程序等形式上的要求，又強調(diào)法律的道德基礎，維護秩序與安全，還有公平正義與人性尊嚴。財稅所需要的，正是這樣的法治�，F(xiàn)代財稅制度需要建立在法治的基礎上，財稅政策的制定和實施不僅需要有法可依，而且需要有良法善治。財稅制度的宗旨是保障公民財產(chǎn)權，由此衍生的控權理論則需要以完善的法治佐助。

法治推進良法善治的落腳點是維護公民權利，而財稅作為私人財產(chǎn)權與公共財產(chǎn)權的連接點，對法治進步的推動作用自然不可小覷。因此，建立財稅制度能推進中國的法治建設，只有維護好公民的私人財產(chǎn)權，保護納稅人的基本權益，滿足政府的合理開支需要，才能實現(xiàn)民富國強。從這個意義上講，財稅正是實現(xiàn)法治中國夢的重要助推器。

法治財稅這一概念卻不僅僅是法治與財稅的簡單拼接，其立足于從管理到治理的時代語境變遷，同時伴隨著社會制度的結構性變化也即法治重要性的不斷提升，建基于公共財產(chǎn)治理與社會利益平衡的基本立場上。

二、法治財稅的理念飛躍

從財稅法制到財稅法治再到法治財稅，是觀念、制度和行為方式的兩次飛躍。財稅法制是由財稅法律法規(guī)構成的體系，從動態(tài)演進的角度出發(fā)，如果財稅領域基本事項都能法定，那么實現(xiàn)財稅法制是遲早的事。然而，由財稅法制上升到財稅法治，卻不那么容易。法制既指一國的法律制度，也可以指嚴格依法辦事的一種方式，主要指向的是具有實體性的法律制度，屬于制度的范疇；而法治則主要是主張執(zhí)政者應該嚴格守法、依法辦事，是一種治國理念、原則和方法。 周旺生：《法理學》，北京大學出版社2007年版，第520-521頁。兩者的主要聯(lián)系則是：法治的實現(xiàn)，需要以健全法制為前提條件，沒有健全的法律制度，則不可能產(chǎn)生真正的法治。財稅法制強調(diào)健全基本財稅事項的立法，使財稅方面的事項有法可依；財稅法治還強調(diào)各級政府應當在財稅法律規(guī)范的框架內(nèi)進行活動，體現(xiàn)對政府財政權力的制約。

不過，僅做到財稅法制或財稅法治仍然不夠。前者限于法律文本的范疇，僅對有法可依提出要求，而對良法善治在所不問，這樣無法有效適用于實踐的法律體系又能起到什么作用？后者則更多關注制約公權力，忽略了財稅領域中復雜的權力與權利關系。在現(xiàn)代治理語境下，權力并非受到單向限制，更強調(diào)權力對權利的助推和保障。從本質上講，財稅法制和財稅法治都難以脫離法律工具主義之窠臼，僅僅揭示出財稅事項在經(jīng)濟層面的規(guī)律從而制定法律，這與一般的財稅制度有何區(qū)別？

有鑒于此，我們所提出的法治財稅，正是在前兩者的基礎之上，努力做到以下四點：第一，一切財稅行為，都必須納入法治軌道，易言之，涉及公共財產(chǎn)的收入、支出、管理等全過程的一切事項，都須緣法而治；第二，法治作為定語修飾財稅，這里的法是整全性概念，不限縮在狹義財稅法視域，法律適用情事下，存在具體財稅法律規(guī)范時自然直接適用該規(guī)范，相反情形下可借鑒相關法律部門的制度規(guī)范，如其他法律部門也無相關規(guī)定，則依循一般法理或基本法律原則，并據(jù)以推進相關規(guī)則建構；第三，法治財稅突出財稅的基礎地位，即任何與財稅相關的事項，都納入考量范疇，不限于傳統(tǒng)觀念中的狹義財稅活動；第四，這里使用法治而非法制，全面涵蓋靜態(tài)的法律制度和動態(tài)的法律實踐，而且，要求財稅領域的規(guī)范生成、運作、變遷，必須既在形式上符合法治要求，又在實質上體現(xiàn)法治的價值理念。

三、法治財稅的理論基礎

法治財稅這一概念筑基于公共財產(chǎn)法、私人財產(chǎn)課稅權、財稅法定等多個理論之上，這些正是我們在本書第一部分所概括的學術理論。

法治財稅對財稅法制化提出了更高要求，不僅要求財稅事項有法可依、有法必依，還要求在治國之時將法治化的財稅制度作為基本的立足點，進而在憲法中明確規(guī)定重大財稅事項。在推進法治財稅的過程中，首要解決的便是公民財產(chǎn)權與國家課稅權之間的沖突，而這正在公共財產(chǎn)法的理論范疇內(nèi)。作為財稅法核心范疇的公共財產(chǎn)，從形式上看，是可以貨幣形式表示的公眾之財；究其實質而言，公共財產(chǎn)體現(xiàn)了國家與納稅人的關系、中央與地方的關系、立法與行政的關系和政府與市場的關系。公共財產(chǎn)區(qū)別于私人財產(chǎn)在法律制度構建中的核心要義便是控權，而建構于公共財產(chǎn)權概念之上的公共財產(chǎn)法，是經(jīng)由私人財產(chǎn)轉化而成的公共財產(chǎn)的正當化及其運行規(guī)則，其核心要義也是控權。

對公共財產(chǎn)權力的控制，具體體現(xiàn)為公共財產(chǎn)的取得和支配應嚴格遵循法定主義。例如，當前財稅體制改革重點推進的營改增、消費稅、資源稅改革以及研究推進的房地產(chǎn)稅和環(huán)境保護稅改革，都應納入稅收法定原則的調(diào)整范疇，逐步實現(xiàn)稅種立法。

控權說到底還是為了保護私人財產(chǎn)權，而私人財產(chǎn)權的私法與稅法的雙重保護是私人財產(chǎn)神圣不可侵犯的憲法地位的應有之義。以私法和稅法的雙重保障為依托，私人財產(chǎn)權不僅有權對抗其他平等市場主體，更有權對抗國家征稅權的非法侵奪。這恰恰是法治財稅所強調(diào)的對納稅人的扶持，也恰恰體現(xiàn)了納稅人利益和國家利益的和諧統(tǒng)一既有利于國家的穩(wěn)定、社會的和諧，又保障了個人的生存和發(fā)展。

四、法治財稅與國家治理

近年來，法治財稅的觀念和價值愈來愈得到重視，這與國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化也緊密相關。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，彰顯著財稅體制在理財、治國、安邦中發(fā)揮著基石性和制度性作用。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家的總目標，強調(diào)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全面守法的全過程、全覆蓋，體現(xiàn)了從靜態(tài)的、形式的和立法上的法制到動態(tài)的、實質的和全面的法治的飛躍。習近平總書記在黨的十九大政治報告中進一步明確提出：中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發(fā)展新的歷史定位；全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。如此種種，無不顯示出法治財稅的重要性與必要性，也說明法治財稅為時代所需，為國家治理所需。法治財稅建設的機遇與挑戰(zhàn)并存，財稅法學者應充分發(fā)揮自己的學術智慧，融理論與實踐為一體，為推動國家的財稅問題的解決貢獻力量。

紙上得來終覺淺，絕知此事要躬行。 僅僅是概念的闡發(fā)，還不足以解決實際問題，法治財稅與財稅改革息息相關。財稅體制改革從四個維度拉開序幕，事權與支出責任相適應，構建現(xiàn)代預算制度，完善稅收制度，推進財稅法治化進程。具體而言，《預算法》歷經(jīng)波折終于2014年8月完成首次修訂，并于2015年1月1日起開始施行，新法在立法宗旨、預算編制、預算公開、地方債、預算法律責任等方面都有明顯的完善；單行稅種如房地產(chǎn)稅、環(huán)保稅、增值稅、資源稅等，在立法或學說上，都掀起了一股改革浪潮；稅收征管法的修改則應著眼于對納稅人權利的尊重與保障，實現(xiàn)稅收征管領域的良法美治……在法治視野下，我國的財稅改革過程，應當同時也是稅收法定的實現(xiàn)過程。法治作為一種規(guī)則的治理模式，能夠最大限度地表達民情、反映民意、匯聚民智，最為廣泛地統(tǒng)合分歧、贏得理解、凝聚共識，最為有效地增強改革成果的權威性、科學性與可接納度。特別是隨著改革進入攻堅期和深水區(qū)，面對思想觀念的障礙與利益固化的藩籬，用法治思維指導改革進程就尤顯重要。我們相信，法治框架下的財稅改革，一定能夠回應時代需求，構建起科學的財稅體制，最終推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化轉型。

在財稅領域的各個層面，法治財稅具有廣闊的運用空間，機遇與挑戰(zhàn)并存。法治思維在財稅改革過程中至關重要，財稅法學者應當結合中國發(fā)展的現(xiàn)有問題與實際需要，在現(xiàn)實基礎上提出具有可行性、超前性的學術觀點，使其能夠為執(zhí)政者和民眾所接納，通過智慧來推動法治財稅理想的實現(xiàn)。有鑒于此，本書收錄了我這幾年來的相關理論學說，包括基礎理論、預算制度革新、稅制改革等多方面內(nèi)容，以期展現(xiàn)法治財稅研究的最新成果，助力當下和未來的法治財稅建設。然而，要實現(xiàn)真正的法治財稅，尚有很遠的路要走。在探索法治財稅的進程中，我們應當融通理論與實踐，為解決中國的財稅法實際問題貢獻力量！

劉劍文