近幾年時間里，我國政府提出在國內(nèi)建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)、推廣PPP模式和在國際合作發(fā)展上的一帶一路倡議，亞投行的籌建，極大地激發(fā)了我國企業(yè)投身國內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新一輪投資熱潮。為推廣PPP模式，國務(wù)院、財政部、發(fā)改委等部委先后頒布了一系列的政策、法規(guī)，用以促進和規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域PPP模式的運用。與此同時，財政部還相繼公布了四批全國性的PPP示范項目。根據(jù)中國財政部的相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2017年12月31日，全國入庫項目數(shù)量達14059個，項目規(guī)模共17.74萬億元。2018年16月，PPP項目的投資額也已經(jīng)超過1.63萬億。同樣，隨著一帶一路倡議涉及的相關(guān)項目的落實，中國海外PPP項目的投資、工程建設(shè)也開始爆發(fā)式發(fā)展，并帶動了國內(nèi)基建企業(yè)走出去的步伐。根據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計，2017年全年，我國境內(nèi)投資者共對全球174個國家和地區(qū)的6236家境外企業(yè)新增非金融類直接投資，累計實現(xiàn)投資額1200.8億美元，對一帶一路相關(guān)國家的新增投資額合計143.6億美元，在一帶一路沿線的61個國家新簽對外承包工程合同額1443.2億美元。而2018年15月，對外非金融類直接投資累計已達478.9億美元，對外承包工程完成營業(yè)額568.8億美元，新簽合同額達854.9億美元。對于大中型能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用事業(yè)項目的建設(shè)，實踐中有著多種不同的運作模式，其中的PPP方式有著較為明顯的優(yōu)勢，具體操作上又以項目融資最為典型。PPP項目，特別是需要授予特許經(jīng)營權(quán)的項目的推廣運行涉及社會公眾的利益，因此，政府的支持至關(guān)重要。就目前來看，在立法尚不完備的情況下，中國的PPP項目實施更加依賴于政策層面的指引。而政策本身的不穩(wěn)定性、效力層級較低的現(xiàn)狀對于PPP模式的推廣、投資人的投資積極性和保障、政府違約的約束等都有不可忽略的消極影響。

　　在PPP項目、特許權(quán)經(jīng)營項目中，資金來源和融資渠道是首要的考慮因素。但就具體的項目實施而言，能否采用PPP模式、是否采用項目融資方式、是否以授予特許權(quán)方式則不僅需要結(jié)合項目的特征進行分析，還需要考慮法律法規(guī)的規(guī)定以及政府的產(chǎn)業(yè)政策指引。而且，除了傳統(tǒng)的貸款模式外，諸如基金介入、資產(chǎn)證券化等新型投融資模式在大中型基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)中也發(fā)揮著越來越重要的作用，這些都會涉及采購前的交易結(jié)構(gòu)的規(guī)劃和設(shè)計、政府審核等問題，其中必然需要項目各方主體密切關(guān)注法律、法規(guī)的規(guī)定和發(fā)展動向。

　　基礎(chǔ)設(shè)施項目的采購環(huán)節(jié)也是影響項目實施的重要內(nèi)容。目前中國的大多數(shù)PPP模式都涉及政府資金的使用和基礎(chǔ)設(shè)施項目的工程建設(shè)，這就使得在PPP模式下就必然要兼顧政府采購體系和工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)體系，而現(xiàn)有的法律、行政法規(guī)等規(guī)定存在不一致、不和諧、不完善的地方，各部委和項目所在地的法規(guī)、規(guī)章制度等缺少統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，這就導(dǎo)致了法律適用的矛盾和沖突，并且給PPP的實踐操作帶來了一定困難，有待進一步改進。

　　另外，通常情況下，基礎(chǔ)設(shè)施項目都會設(shè)立項目公司作為實施主體，但是，問題在于是否每一個融資項目，尤其是以PPP模式運作的項目都必須設(shè)立項目公司。而一旦設(shè)立項目公司則又必然涉及相應(yīng)的股東身份認(rèn)定、股權(quán)、利益分配、公司治理、股權(quán)轉(zhuǎn)讓和退出，甚至是破產(chǎn)、清算等一系列法律事務(wù)的安排。

　　由于大中型基礎(chǔ)設(shè)施項目融資和PPP模式運作屬于典型的復(fù)雜商業(yè)交易，所涉主體廣泛、涉及金額巨大、交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜，需要憑借一系列的法律文件將項目參與各方的權(quán)利義務(wù)、風(fēng)險、責(zé)任等進行公平、合理的分配、承擔(dān)和銜接，以最終實現(xiàn)項目融資、PPP項目的初衷和各方的交易目標(biāo)，故而其法律關(guān)系和法律問題較一般的商業(yè)活動、融資、傳統(tǒng)的施工承包方式更為復(fù)雜多樣，涵蓋了交易、管理和爭議的各個環(huán)節(jié)。在這種情況下，項目合同架構(gòu)和體系就顯得尤為重要，任何一個合同或者環(huán)節(jié)的問題，都有可能影響項目的順利實施，并引發(fā)連環(huán)爭議。

　　另外，筆者認(rèn)為更需要關(guān)注的是，從根本上來講，PPP模式是一種為了轉(zhuǎn)變政府職能、提供社會公眾服務(wù)而采用的采購方式，從本質(zhì)上來看是為了推動和完善政府在社會公共治理方面的改革。這就要求PPP模式應(yīng)當(dāng)立足于提供服務(wù)，而不是簡單地融資和建設(shè)。但就目前的國內(nèi)實踐來看，在大規(guī)模推廣和運用PPP模式的過程中，出現(xiàn)了魚龍混雜的現(xiàn)象，各地涉及違規(guī)舉債、違法融資、規(guī)避招投標(biāo)、拖欠工程款等問題層出不窮，偏重基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)而忽視運營服務(wù)，片面強調(diào)PPP的融資功能而忽略其提供公共服務(wù)功能的本質(zhì)，在一定程度上背離了推廣和發(fā)展PPP模式的初衷。

　　事實上，PPP模式并非萬能良藥，它也有自身的特點和弊端，也并非所有的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目都適用此模式。PPP的推廣也不意味著消滅其他可行的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的融資、建設(shè)模式。在大型基礎(chǔ)設(shè)施項目中，尤其是在一些沒有現(xiàn)金流收入的民生項目中，政府的資金支持仍然是項目最終的歸屬，在大舉進行PPP模式的情況下，后續(xù)如何償還投入具體項目中的社會資本也是應(yīng)當(dāng)提前考慮的問題之一。筆者認(rèn)為，在不久的將來，PPP有可能沿著區(qū)別對待的趨勢和方向發(fā)展，即對于有現(xiàn)金流的項目將采用傳統(tǒng)的項目融資方式進行，以有限或者無限追索為基礎(chǔ)和核心;對于沒有現(xiàn)金流或者現(xiàn)金流不足的項目則采用目前的PPP模式或者其他可行的方式進行。

　　基于上述考慮，本書在體例安排上對PPP和項目融資所涉及的融資、采購、建設(shè)等主要環(huán)節(jié)以及SPV、項目風(fēng)險、項目合同體系、爭議解決等相關(guān)法律問題進行了分類，并針對實務(wù)中各環(huán)節(jié)的程序和實體法律問題進行歸納，通過理論分析和實務(wù)經(jīng)驗，以期給讀者提供相應(yīng)的操作指引和思考。當(dāng)然，限于篇幅，本書也僅選取了PPP和項目融資實務(wù)中的常見和部分疑難法律問題以供讀者探討，并不能涵蓋PPP和基礎(chǔ)設(shè)施項目融資所涉及的全部問題。筆者認(rèn)為，從事理論研究和實務(wù)工作的法律專業(yè)人士，對于項目融資和PPP所涉及的相關(guān)法律問題的探討、思考也不應(yīng)拘泥于具體的法律條文和合同條款本身，必要時需要超越字面的表述挖掘其背后的深層含義，還可以結(jié)合法律的精神進行深層次的思考，運用專業(yè)知識為創(chuàng)造、發(fā)展更為公平、合理的市場環(huán)境、交易行為提供有前瞻性的建議和示范。

　　此外，由于基礎(chǔ)設(shè)施PPP和項目融資涉及的法律體系和內(nèi)容紛繁復(fù)雜，實踐又具有多樣性的特點，本書的內(nèi)容無法涵蓋全部法律問題。筆者憑借自己對相關(guān)法律法規(guī)的理解和實踐，獨自完成本書寫作，保證了全書行文、體系和觀點的統(tǒng)一。但同時也受限于時間和寫作水平以及法律的發(fā)展和實踐的多變性，難免會有觀點和理解上的錯誤以及結(jié)構(gòu)上的疏漏、偏差，敬請廣大讀者朋友批評指正(作者聯(lián)系方式：linpancg@163.com)。

　　最后，需要特別說明的是，在一帶一路和PPP如火如荼的大環(huán)境下，業(yè)界的理論和實踐早已今非昔比，本書的完成僅是基于筆者個人對于項目融資和PPP的實踐和理解。本書中的所有觀點也僅代表作者個人觀點和看法，并不代表任何機構(gòu)(本人所在律師事務(wù)所或本人所屬的專業(yè)機構(gòu)等)對相關(guān)問題的看法和意見。本書中的觀點和建議也不構(gòu)成法律意見、建議的部分或全部。鑒于基礎(chǔ)設(shè)施項目投融資、PPP、建設(shè)領(lǐng)域法律關(guān)系的復(fù)雜性以及法律規(guī)范的不斷修訂和完善，讀者如需要法律支持，建議咨詢專業(yè)律師的意見和建議。