行政審批制度改革的新使命（代序）
自2001年我國(guó)正式啟動(dòng)行政審批制度改革以來(lái)，行政審批制度改革一直沒(méi)有間斷過(guò)，并一直是我國(guó)行政管理體制改革的契入點(diǎn)和突破口。十八屆三中全會(huì)提出要在重新定位政府與市場(chǎng)角色的基礎(chǔ)上開(kāi)展以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的新一輪全面深化改革。行政審批制度改革也當(dāng)然地成為新一輪改革的重要內(nèi)容，并被賦予了新的要求。一年之后，十八屆四中全會(huì)又對(duì)依法治國(guó)作出了全面系統(tǒng)的部署，這就要求行政審批制度改革必須在依法治國(guó)方略、建設(shè)法治政府的新的指導(dǎo)思想下進(jìn)行，將依法治國(guó)方略和措施貫徹到審批制度的改革中來(lái)。因此，我們應(yīng)當(dāng)在政府職能轉(zhuǎn)變的背景下，在法治軌道上推進(jìn)行政審批制度改革。一、伴隨經(jīng)濟(jì)體制改革的行政審批制度改革行政審批是政府介入社會(huì)、干預(yù)市場(chǎng)的主要手段，因此，審批制度改革一直貫穿于我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的全過(guò)程。對(duì)于審批制度改革的研究，應(yīng)當(dāng)回溯至其起點(diǎn)，即經(jīng)濟(jì)體制改革。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府以萬(wàn)能管理者的身份出現(xiàn)，調(diào)控著整個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活，行政審批被廣泛應(yīng)用于各個(gè)領(lǐng)域，滲入社會(huì)的方方面面。改革開(kāi)放以后，行政審批制度的弊端在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程中日漸凸顯，如行政審批主體混亂、審批范圍失控、審批程序不規(guī)范、審批動(dòng)機(jī)不純、尋租腐敗現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。于是，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹行牡恼�府機(jī)構(gòu)改革和行政審批制度改革一直伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程。行政審批制度改革內(nèi)容大致可以分為兩個(gè)層面：一是科學(xué)定位政府權(quán)力，減少審批事項(xiàng)；二是依法行政，提高行政效能，建設(shè)服務(wù)型政府。（一）科學(xué)定位政府權(quán)力，減少審批事項(xiàng)在改革開(kāi)放初期，政府行政系統(tǒng)開(kāi)始實(shí)施放權(quán)改革，逐漸轉(zhuǎn)變政府職能、減少行政審批環(huán)節(jié)、下放行政審批權(quán)、減少政府對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的干預(yù)和直接管理，并且堅(jiān)決把屬于企業(yè)的權(quán)力歸還給企業(yè)。1997年，行政改革的重心開(kāi)始轉(zhuǎn)向廣泛而深入的行政審批制度改革，其重點(diǎn)是大幅度精簡(jiǎn)行政審批事項(xiàng)、規(guī)范審批程序、確定審批時(shí)限、公開(kāi)審批內(nèi)容，建立一套便民為民的行政管理體制，并取得了可觀的成績(jī)。2001年9月，國(guó)務(wù)院成立行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，積極、穩(wěn)妥地推進(jìn)行政審批制度改革，改革工作全面啟動(dòng)。2004年7月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)行政許可法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政許可法》）是我國(guó)行政審批走向制度化、規(guī)范化和法制化的重要標(biāo)志。《行政許可法》最偉大的貢獻(xiàn)是確立了設(shè)定行政許可的原則，規(guī)范了行政許可權(quán)的行使。該法第12條列舉了可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)，第13條規(guī)定了可以不設(shè)行政許可的事項(xiàng)。結(jié)合這兩條，形成了設(shè)定行政許可的基本原則：其一，凡是能夠由社會(huì)（個(gè)人、市場(chǎng)）自主決定的，政府就不應(yīng)當(dāng)設(shè)置門(mén)檻（設(shè)立許可事項(xiàng)）；其二，凡是不需要事先控制，可以通過(guò)行為規(guī)范、行為監(jiān)督解決的，就不需要事先干預(yù)（設(shè)立許可事項(xiàng)）。因此，行政許可的立法目的歸根結(jié)底就是要控制權(quán)力，重新界定政府的行政權(quán)限，打造適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有限政府。行政審批制度改革的新使命（代序）但是，《行政許可法》只調(diào)整針對(duì)行政相對(duì)人的外部行政審批，不包括內(nèi)部行政審批，也不包括行政確認(rèn)行為，而這些政府行為卻在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中扮演著非常重要的角色。由于不受《行政許可法》的約束，這些非行政許可的行政審批暴露出管理不規(guī)范、隨意性大等弊端，亟待改革和規(guī)范。于是，清理非行政許可審批項(xiàng)目成為之后行政審批制度改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。因此，今天我們講到的審批制度改革是一個(gè)大概念，其目的在于科學(xué)界定政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，而改革的核心在于科學(xué)定位政府的審批權(quán)，確切地說(shuō)，是定位哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由政府批準(zhǔn)。所以，多年以來(lái)審批制度改革基本上是圍繞減少審批事項(xiàng)（包括行政許可事項(xiàng)和非行政許可審批項(xiàng)目）展開(kāi)的。2002年至2012年10年間，國(guó)務(wù)院前后分6批共取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目2497項(xiàng)，占原有總數(shù)的69.3%。但是，該項(xiàng)任務(wù)至今并未完成。除了審批事項(xiàng)具有動(dòng)態(tài)性這一客觀原因外，主要在于，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)由投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)，新發(fā)展模式和發(fā)展環(huán)境都需要政府正確處理和市場(chǎng)的關(guān)系，釋放改革紅利，激發(fā)市場(chǎng)活力，需要進(jìn)一步深化審批制度改革。這便是十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革新命題的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景。（二）依法行政，提高行政效能，建設(shè)服務(wù)型政府政府的根本職責(zé)是為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，因此，審批制度改革的另一項(xiàng)重要目標(biāo)和任務(wù)就是創(chuàng)新政府的行政管理（包括審批管理）方式，做到依法、公正、廉潔、高效和便民。從各地實(shí)踐來(lái)看，這方面的改革主要有以下幾種舉措：第一，依法行政，促進(jìn)審批程序和結(jié)果公正公平。行政審批關(guān)系著社會(huì)主體的權(quán)利和機(jī)會(huì)，因此只有依法，才能做到公正公平。在這方面，最重要的措施是公開(kāi)審批事項(xiàng)、發(fā)布辦事指南，具體就是將每個(gè)審批事項(xiàng)的主體要求、條件要求、材料要求、辦理流程等要素，通過(guò)書(shū)面和網(wǎng)站發(fā)布的方式進(jìn)行公開(kāi)，接受群眾監(jiān)督。第二，創(chuàng)新審批管理方式，加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管。政府管理要由事前審批更多地轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管，實(shí)行寬進(jìn)嚴(yán)管。堅(jiān)決防止以往對(duì)審批后的執(zhí)行情況缺乏必要的后續(xù)監(jiān)管的現(xiàn)象出現(xiàn)，以避免出現(xiàn)一批了事、以批代管的情況。第三，減少審批環(huán)節(jié)，優(yōu)化審批流程。一方面，推進(jìn)跨部門(mén)協(xié)同審批，即對(duì)部門(mén)之間互為前置的審批事項(xiàng)，進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，明確審批次序，進(jìn)行職能歸并，采取并聯(lián)審批；另一方面，合理設(shè)定審批條件，減少審批環(huán)節(jié)，優(yōu)化審批流程，縮短審批時(shí)限，規(guī)范審批行為。例如，設(shè)立政務(wù)中心，實(shí)行集中辦公，提供一站式服務(wù)；積極利用信息化手段，推行電子政務(wù)，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)為申請(qǐng)人提供辦事指南、表格下載、材料清單提交、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提示、承諾時(shí)限說(shuō)明、辦理流程講解、咨詢?cè)u(píng)議等服務(wù)；通過(guò)統(tǒng)一受理制、首問(wèn)首辦負(fù)責(zé)制、服務(wù)承諾制、限時(shí)辦結(jié)制、一次性告知制、崗位責(zé)任制等制度提高辦事效率。第四，加強(qiáng)規(guī)范，開(kāi)展審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。在審批制度改革中，為了實(shí)現(xiàn)公平裁量、高效運(yùn)營(yíng)，各地切實(shí)進(jìn)行了審批標(biāo)準(zhǔn)化改革。審批標(biāo)準(zhǔn)化改革包括：①審批要件的標(biāo)準(zhǔn)化，明確主客體要素要求、明確審批條件及材料要求等；②審批流程的標(biāo)準(zhǔn)化，依法將行政審批流程進(jìn)行整合優(yōu)化，利用信息系統(tǒng)制作成為審批流程，保障申請(qǐng)、受理、審批、發(fā)證均能依照規(guī)定程序限時(shí)辦結(jié)；③裁量準(zhǔn)則的標(biāo)準(zhǔn)化，凡法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件等只對(duì)審批必要條件作原則性規(guī)定、審批部門(mén)在許可決定環(huán)節(jié)具有自由裁量權(quán)的，均應(yīng)對(duì)該環(huán)節(jié)許可與否的各種標(biāo)準(zhǔn)和情況作分類(lèi)歸納，以量化數(shù)據(jù)、典型實(shí)例對(duì)照等方式，對(duì)許可裁量依據(jù)進(jìn)行詳細(xì)、清晰、可對(duì)照的標(biāo)準(zhǔn)化處理，確保每一事項(xiàng)面對(duì)不同申請(qǐng)主體時(shí)均實(shí)現(xiàn)同標(biāo)準(zhǔn)審核、無(wú)差別審批。第五，加強(qiáng)審批權(quán)監(jiān)督。按照審監(jiān)分立、依法監(jiān)督、權(quán)力制衡的原則，有效整合行政審批的內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制，提高審批透明度，建立審批責(zé)任監(jiān)督體系，確保整個(gè)行政審批系統(tǒng)廉潔高效運(yùn)行。在全國(guó)推進(jìn)審批制度改革的過(guò)程中，上海市綠化和市容管理局、上海市林業(yè)局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)上海市綠化市容局）也開(kāi)展了兩個(gè)方面的改革：其一，在審批項(xiàng)目簡(jiǎn)化方面，針對(duì)綠化和市容、林業(yè)行業(yè)，取消和不再審批事項(xiàng)48項(xiàng)，調(diào)整行政審批事項(xiàng)95項(xiàng)，目前保留審批事項(xiàng)共計(jì)39項(xiàng)。其二，對(duì)保留下來(lái)的審批事項(xiàng)制定了更科學(xué)、規(guī)范、高效的操作規(guī)范，以制度作保障，提高審批效率。具體工作包括：按照審批標(biāo)準(zhǔn)化原則編制全市綠化、市容和林業(yè)審批工作規(guī)范，確保審批工作在公示內(nèi)容、申請(qǐng)格式、辦理流程、審核細(xì)則、文書(shū)格式、事后監(jiān)管等方面標(biāo)準(zhǔn)一致、規(guī)范統(tǒng)一。一些具體的改革措施和效果，將在后面的研究報(bào)告中提及并分析。二、政府職能轉(zhuǎn)變與行政審批制度改革依法界定和規(guī)范政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，努力發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)和政治體制改革的主軸。十八屆三中全會(huì)在重新定位政府與市場(chǎng)關(guān)系的基礎(chǔ)上，提出了以推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡娜�面深化改革目�?biāo)。因此，我們應(yīng)當(dāng)在以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡娜�面深化改革中，理解和推進(jìn)新一輪的行政審批制度改革。（一）政府與市場(chǎng)關(guān)系的新定位黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）明確指出，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，是黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的新定位。處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系始終是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在某種意義上說(shuō)就是政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)，是沒(méi)有市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革可以說(shuō)是以逐漸引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作用為主要脈絡(luò)的。從最初的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔到國(guó)家調(diào)節(jié)市場(chǎng)，市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)，再?gòu)氖故袌?chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用到市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，均體現(xiàn)著黨中央對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的認(rèn)識(shí)和定位的不斷演進(jìn)。明確市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位進(jìn)一步確立的標(biāo)志，也是未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的基本定位。這一新定位，一方面強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用；另一方面也強(qiáng)調(diào)更好發(fā)揮政府作用。因此，必須結(jié)合起來(lái)才能完整地理解政府與市場(chǎng)關(guān)系的新定位。市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，即是說(shuō)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，讓市場(chǎng)主體和市場(chǎng)機(jī)制本身發(fā)揮作用，也就是說(shuō)讓市場(chǎng)主體（企業(yè)、個(gè)人）自主決策，決定資源配置，政府不能隨意干預(yù)或替代。一方面，通過(guò)讓市場(chǎng)主體圍繞商品質(zhì)量和價(jià)格等方面進(jìn)行相互競(jìng)爭(zhēng)，形成市場(chǎng)價(jià)格，從而決定社會(huì)資源的配置；另一方面，外部的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力和市場(chǎng)主體追求資源利用最大化的內(nèi)部動(dòng)力將會(huì)迫使市場(chǎng)主體去改進(jìn)技術(shù)，改善經(jīng)營(yíng)管理理念，節(jié)約社會(huì)資源，減少勞動(dòng)消耗，從而在優(yōu)勝劣汰中不斷促進(jìn)資源的優(yōu)化配置和高效利用，促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)展。但是，市場(chǎng)起決定作用并不是否定政府的作用，而是要在重新定位政府職能的基礎(chǔ)上更好發(fā)揮政府作用�！稕Q定》指出：必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進(jìn)市場(chǎng)化改革，大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。因此，在政府與市場(chǎng)關(guān)系的新定位下，政府的首要任務(wù)就是轉(zhuǎn)變政府職能、提高治理能力，具體應(yīng)當(dāng)是制定市場(chǎng)規(guī)則、保障市場(chǎng)發(fā)育、維護(hù)市場(chǎng)秩序、營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展保駕護(hù)航。而在這場(chǎng)政府職能改革中，行政審批制度改革又是首要的。（二）政府與市場(chǎng)關(guān)系新定位下行政審批制度改革的基本特征和目標(biāo)在改革開(kāi)放的整個(gè)過(guò)程中，我國(guó)一直致力于推進(jìn)政企分開(kāi)、政事分開(kāi)、政資分開(kāi)，努力建立政府與市場(chǎng)間邊界清晰的社會(huì)運(yùn)行規(guī)則和機(jī)制。但是，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行機(jī)制和規(guī)則一直處于形成過(guò)程中，政府也習(xí)慣于以傳統(tǒng)體制和思維管理經(jīng)濟(jì)，從而導(dǎo)致我國(guó)政府管理權(quán)不斷膨脹，行政許可事項(xiàng)越來(lái)越多。2001年10月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)行政審批制度改革工作電視電話會(huì)議，正式啟動(dòng)行政審批制度改革工作。為引導(dǎo)和規(guī)范行政審批，全國(guó)人大常委會(huì)于2003年頒布了《行政許可法》，明確了設(shè)定行政許可事項(xiàng)的基本原則，即凡是公民、法人或者其他組織能夠自主決定的、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的、行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的、行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)可以不設(shè)行政許可。此后，以國(guó)務(wù)院為首的人民政府在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行了大規(guī)模的行政審批制度改革,取消和調(diào)整了大量行政審批項(xiàng)目，對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可，并保留部分非行政許可審批項(xiàng)目，較為嚴(yán)格地控制了行政審批的數(shù)量。十八屆三中全會(huì)之后，在政府與市場(chǎng)關(guān)系的新定位下，以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的改革在全國(guó)上下全面展開(kāi)。因此，這次改革是包括審批制度改革在內(nèi)的、全面建設(shè)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府適度管理模式的改革。一方面，政府應(yīng)取消、下放行政審批事項(xiàng)，著力推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)的改革；另一方面，應(yīng)堅(jiān)持放管結(jié)合，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，創(chuàng)新政府管理，轉(zhuǎn)變政府職能。在簡(jiǎn)政放權(quán)方面，國(guó)務(wù)院提出并實(shí)施了許多措施，力度空前。截至2014年底，國(guó)務(wù)院先后取消和下放7批共632項(xiàng)行政審批等事項(xiàng)，一批涉及企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)許可以及對(duì)企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人的資質(zhì)資格認(rèn)定事項(xiàng)被取消或下放；清理非行政許可審批，將面向相對(duì)人的非行政許可審批事項(xiàng)最終取消，或依法調(diào)整為行政許可；改革工商登記制度，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，將先證后照改為先照后證，注冊(cè)資本實(shí)繳登記制改為認(rèn)繳登記制，將126項(xiàng)工商登記前置審批事項(xiàng)改為后置審批，約占改革前前置審批事項(xiàng)的3/5，將企業(yè)年檢制度改為年度報(bào)告公示，推進(jìn)工商注冊(cè)制度便利化；同時(shí)，公開(kāi)國(guó)務(wù)院各部門(mén)現(xiàn)有行政審批項(xiàng)目并全面清理非行政許可事項(xiàng)，鎖定了改革底數(shù)，并接受全社會(huì)監(jiān)督，從制度上堵住了各部門(mén)隨意實(shí)施審批，甚至邊減少邊重新設(shè)定審批或許可的漏洞。放管結(jié)合是新一輪審批制度改革的亮點(diǎn)。在取消審批，開(kāi)放市場(chǎng)，改革審批，下放權(quán)限的同時(shí)，還應(yīng)在該管的事情上做文章，將該管的事情管起來(lái)并管好，將政府管理由事前審批更多地轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管，實(shí)行寬進(jìn)嚴(yán)管。國(guó)家已經(jīng)研究提出相應(yīng)的事中事后監(jiān)管措施，包括告知性備案、發(fā)揮相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)作用、制定行業(yè)從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、完善信用管理體系、定期不定期抽查和加大行政問(wèn)責(zé)力度等，努力做到權(quán)力和責(zé)任同步下放，調(diào)控和監(jiān)管同步強(qiáng)化。2014年6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見(jiàn)》，從市場(chǎng)準(zhǔn)入到市場(chǎng)退出，從對(duì)市場(chǎng)主體的監(jiān)管到對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管，從市場(chǎng)監(jiān)管體制機(jī)制到市場(chǎng)監(jiān)管保障制度，明確了27條具體改革措施，著力創(chuàng)新監(jiān)管方式，推動(dòng)依法監(jiān)管、公正透明、權(quán)責(zé)一致、社會(huì)共治。新一輪審批制度改革的最終目標(biāo)，是正確地發(fā)揮政府在市場(chǎng)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理等領(lǐng)域應(yīng)有的職能和作用，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，提升國(guó)民經(jīng)濟(jì)的活力和競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)中華民族復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)。（三）新一輪行政審批制度改革的基本思路在政府轉(zhuǎn)變職能的背景下，新一輪審批制度改革顯然有了新內(nèi)容和新要求，即立足市場(chǎng)化改革方向，遵循法制化軌道，運(yùn)用信息化手段，力求打造與國(guó)際接軌的服務(wù)型政府。審批改革的基本思路是以精簡(jiǎn)下放行政審批事項(xiàng)為重點(diǎn)，以全面再造審批和服務(wù)流程為關(guān)鍵，以依法規(guī)范公開(kāi)運(yùn)行為保障，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)創(chuàng)造公平有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。1.精簡(jiǎn)放權(quán)是基礎(chǔ)行政審批制度改革本身意味著政府管理機(jī)關(guān)權(quán)力的調(diào)整，是一個(gè)政府還權(quán)于社會(huì)、還權(quán)于市場(chǎng)、還權(quán)于企業(yè)、還權(quán)于民眾的過(guò)程。在本輪審批制度改革中，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定的方向，因此審批制度改革應(yīng)當(dāng)著力構(gòu)建充分激發(fā)各類(lèi)市場(chǎng)主體活力的機(jī)制，首要之義便是政府要簡(jiǎn)政放權(quán)。這就要求，首先，凡是公民、法人或者其他組織能夠自主決定的、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的、行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的、行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的事項(xiàng)，除法律另有規(guī)定外，行政機(jī)關(guān)不要通過(guò)行政許可審批去解決；其次，對(duì)于必要的審批項(xiàng)目實(shí)行目錄管理，嚴(yán)格設(shè)定和實(shí)施審批事項(xiàng)，建立審批事項(xiàng)動(dòng)態(tài)清理機(jī)制；最后，在審批目錄清單的基礎(chǔ)上，逐步向權(quán)力清單和負(fù)面清單管理模式邁進(jìn)，使政府真正做到法無(wú)授權(quán)不可為，法有規(guī)定必須為，使公民、法人和其他組織真正實(shí)現(xiàn)法無(wú)禁止即可為。2.全面再造審批和服務(wù)流程本輪改革是在國(guó)際化背景下，以打造與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的現(xiàn)代政府為目標(biāo)，積極主動(dòng)進(jìn)行的一次改革。這次改革不是簡(jiǎn)單化的簡(jiǎn)政放權(quán)，而是要著眼于更好地行使權(quán)力。對(duì)于保留的必要審批權(quán)力，既要注重行政審批方式的創(chuàng)新，又要突出審批流程的再造，使審批成為貿(mào)易或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的便利措施，而不是障礙。要依據(jù)法律，運(yùn)用信息技術(shù)手段，對(duì)所有的審批事項(xiàng)實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化管理，對(duì)每一項(xiàng)審批進(jìn)行編碼，編制行政審批辦事指南和業(yè)務(wù)手冊(cè)，全面進(jìn)行程序優(yōu)化和流程再造，大幅縮減并規(guī)范審批過(guò)程中的自由裁量權(quán)，大力提升審批服務(wù)效率和質(zhì)量。整合并優(yōu)化不同部門(mén)之間行政審批管理的條件和程序，建立縱橫聯(lián)動(dòng)的協(xié)同管理機(jī)制。3.依法規(guī)范權(quán)力的行使本輪深化審批制度改革應(yīng)當(dāng)特別注重完善群眾參與的監(jiān)督機(jī)制，做到審批制度改革的每個(gè)環(huán)節(jié)都要向社會(huì)公開(kāi)，接受公眾監(jiān)督；做到讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，讓每個(gè)人都能享受到政務(wù)服務(wù)，并且受到相同法律規(guī)則的約束。具體應(yīng)做到以下兩點(diǎn)：一是堅(jiān)持依法行政，運(yùn)用法律規(guī)范權(quán)力的行使和運(yùn)行，嚴(yán)格遵循職權(quán)法定、程序合法、公開(kāi)透明、法制統(tǒng)一的原則，不省步驟、不缺環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮法治對(duì)改革的引導(dǎo)、規(guī)范、促進(jìn)和保障作用, 逐步建立公開(kāi)透明、便利高效、程序嚴(yán)密、權(quán)責(zé)一致的行政審批制度；二是政府部門(mén)內(nèi)部要推行行政審批統(tǒng)一、集中辦理制度，推進(jìn)一個(gè)行政機(jī)關(guān)的審批事項(xiàng)向一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)集中，負(fù)責(zé)行政審批的機(jī)構(gòu)向行政服務(wù)中心集中，實(shí)行并聯(lián)審批和一站式服務(wù)，打造管理規(guī)范、辦事公開(kāi)、運(yùn)行高效的綜合政務(wù)服務(wù)體系，全面提高行政效能。4.創(chuàng)造公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境放權(quán)并不等于不管，而是要轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，突出事中事后監(jiān)管，放與管是相互配合，共同完成政府對(duì)社會(huì)的監(jiān)管和治理職能的行為。政府在放權(quán)的同時(shí)，要著力為市場(chǎng)主體營(yíng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，使所有市場(chǎng)主體擁有平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，唯此才能真正讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮主導(dǎo)作用。因此，管是新一輪改革中政府部門(mén)必須加大力度去做的事情，具體應(yīng)從以下幾方面著手：①完善我國(guó)法律制度，確保市場(chǎng)主體享有平等的權(quán)利，并且應(yīng)保障公平公正執(zhí)法和司法，使每個(gè)人的權(quán)利得到平等的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等和規(guī)則平等；②政府在實(shí)施市場(chǎng)監(jiān)管過(guò)程中，應(yīng)依法公正、公平、公開(kāi)地實(shí)施事中事后監(jiān)管，使市場(chǎng)主體得到平等的對(duì)待；③應(yīng)用好法律和信用兩種手段，對(duì)違背市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則和侵害消費(fèi)者、勞動(dòng)者合法權(quán)益的市場(chǎng)主體進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控，對(duì)違法違規(guī)者嚴(yán)厲懲處，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。2014年6月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見(jiàn)》也明確指出要著力建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序、誠(chéng)信守法、監(jiān)管有力的現(xiàn)代市場(chǎng)監(jiān)管體系，努力形成權(quán)責(zé)明確、公平公正、透明高效、法治保障的市場(chǎng)監(jiān)管格局。這也是新一輪審批制度改革的重要內(nèi)容。因此，作為政府轉(zhuǎn)變職能的重要措施，審批制度改革的另一目標(biāo)是要建立完善的市場(chǎng)監(jiān)管體系，創(chuàng)造公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。5.打造公共服務(wù)為內(nèi)容的現(xiàn)代政府新一輪改革要在政府與市場(chǎng)關(guān)系重新定位的基礎(chǔ)上，徹底解決政府職能越位、錯(cuò)位、缺位的問(wèn)題；要建設(shè)小政府、大社會(huì)，逐步從萬(wàn)能政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚�府，讓市�?chǎng)解決經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而政府承擔(dān)公共服務(wù)職能，從管理型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉��?wù)型政府。具體應(yīng)從以下幾方面入手：①承擔(dān)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)（即充分運(yùn)用政府的行政、經(jīng)濟(jì)和法律手段進(jìn)行宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定安全運(yùn)行），市場(chǎng)監(jiān)管（必要的市場(chǎng)準(zhǔn)入和事后監(jiān)管，維護(hù)公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序），公共服務(wù)（增加公共產(chǎn)品，保障社會(huì)和諧穩(wěn)定）的政府職能，逐步建立統(tǒng)一、公開(kāi)、公平、公正的現(xiàn)代公共服務(wù)體制；②加快建立起政府調(diào)控機(jī)制與社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制互聯(lián)、政府行政功能與社會(huì)自治功能互補(bǔ)、政府管理力量與社會(huì)參與力量互動(dòng)的多元化社會(huì)治理機(jī)制；③進(jìn)一步培育、發(fā)展和規(guī)范社會(huì)組織，通過(guò)授權(quán)、委托、招投標(biāo)等方式,支持社會(huì)力量進(jìn)入市政、文化、教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域，引導(dǎo)社會(huì)組織參與社會(huì)管理，實(shí)現(xiàn)政府與非政府組織合作治理的現(xiàn)代社會(huì)治理格局。這樣既能有效實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)、合作治理，又能使政府從繁瑣的事務(wù)中解脫出來(lái)，作好宏觀規(guī)劃和重大決定，切實(shí)發(fā)揮應(yīng)有的引領(lǐng)作用，形成現(xiàn)代政府治理機(jī)制。三、依法治國(guó)新方略與行政審批制度改革十八屆四中全會(huì)對(duì)依法治國(guó)作出了全面系統(tǒng)的部署，提出了一系列旨在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的原則和措施。因此，我們應(yīng)當(dāng)在依法治國(guó)、建設(shè)法治政府的戰(zhàn)略背景下理解行政審批制度改革的意義和內(nèi)涵，將依法治國(guó)方略和措施貫徹到審批制度改革中來(lái)。（一）依法治國(guó)是憲法的基本原則黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我們總結(jié)了正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，將發(fā)展社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制確立為戰(zhàn)略目標(biāo)。1978年12月，鄧小平在中央工作會(huì)議上提出了社會(huì)主義法制建設(shè)的基本方針，即有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。之后，經(jīng)過(guò)不斷實(shí)踐和總結(jié)，黨的十五大報(bào)告把依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。1999年3月15日，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，將中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家寫(xiě)入憲法。自此，依法治國(guó)不再只是一個(gè)重要的政治規(guī)范，而是已上升為重要的憲法規(guī)范。依法治國(guó)之所以在20世紀(jì)末被提出并寫(xiě)入憲法，是與我國(guó)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)體制改革密切相關(guān)的。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是權(quán)力經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，在我國(guó)努力建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，必然要推行依法治國(guó)，主張要通過(guò)法律管理社會(huì)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是通過(guò)政府指令來(lái)分配資源，組織社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，是行政權(quán)力主宰的經(jīng)濟(jì)。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是在市場(chǎng)主體的自主決策下，通過(guò)市場(chǎng)交易（契約）來(lái)分配資源并組織社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其在兩個(gè)層次上需要依托法律進(jìn)行治理：其一，社會(huì)主體自主從事的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)受法律規(guī)范和調(diào)整，以建立公平有序的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序；其二，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)仍然需要一定的政府干預(yù)和管理，而政府干預(yù)必須依法進(jìn)行，不得實(shí)施不當(dāng)、不公正干預(yù)，更不能侵害市場(chǎng)主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和自主權(quán)利。另外，依法治國(guó)的社會(huì)基礎(chǔ)是民主政治。民主政治的核心是一切權(quán)力屬于人民，反映人民的意志，服務(wù)人民的利益。在現(xiàn)代社會(huì)，民主政治主要通過(guò)以下方式實(shí)現(xiàn)：其一，確保和落實(shí)人民的參政權(quán)力。在憲法上賦予人民依照法律通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)和管理社會(huì)事務(wù)的權(quán)力，并切實(shí)保障這些權(quán)力的實(shí)現(xiàn)。其二，政府制定的法律和政策應(yīng)始終代表和反映廣大人民的意志，維護(hù)社會(huì)的整體利益。其三，政府應(yīng)當(dāng)接受人民的監(jiān)督，政府的行政行為應(yīng)當(dāng)接受司法審查，從而切實(shí)保障公民的各項(xiàng)政治權(quán)利得到實(shí)現(xiàn)，保障公民在自由和權(quán)利受到侵害時(shí)得到及時(shí)公正的救濟(jì)。因此，依法治國(guó)并不只是要求做到有法可依、有法必依，而是要使法律反映民意、反映社會(huì)需求，即要求法律本身要合理、公正，是良法，而不是惡法。（二）十八屆四中全會(huì)對(duì)依法治國(guó)的新部署2014年10月23日，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《依法治國(guó)決定》），明確提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)，作出了一系列關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)的新論斷、新部署�！兑婪ㄖ螄�(guó)決定》指出，全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。這就是，在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度，貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這樣的總目標(biāo)，不僅在理論上有所創(chuàng)新和突破，并且全面、系統(tǒng)、具有可操作性，明確了我國(guó)依法治國(guó)的戰(zhàn)略部署。其中，五個(gè)體系為依法治國(guó)保駕護(hù)航，三個(gè)依法和三個(gè)法治構(gòu)成依法治國(guó)的基本內(nèi)容，以保障實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)。按照十八屆四中全會(huì)精神，依法治國(guó)的基本要求和目標(biāo)表現(xiàn)為科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。1.科學(xué)立法法治應(yīng)包括兩重意義：已制定的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應(yīng)該是本身制定得良好的法律。法治，本質(zhì)是良法之治，這就要求立法機(jī)關(guān)應(yīng)科學(xué)立法，并不斷修改完善法律制度，保障法為良法。首先，良法要求立法應(yīng)符合法律的終極精神維護(hù)人的尊嚴(yán)和權(quán)利。立法的目的是讓每一個(gè)人擁有充分的自由和發(fā)展。法律對(duì)社會(huì)秩序的規(guī)范和維護(hù)最終也是維護(hù)每一個(gè)人的合法權(quán)益。因此，良法要求一切法律和政策應(yīng)當(dāng)以確認(rèn)和維護(hù)公民的基本政治權(quán)利、保護(hù)公民的人格權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)為基本出發(fā)點(diǎn)，保障公民實(shí)現(xiàn)自由和權(quán)利，并且不受非法限制和剝奪。其次，良法要求立法應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，不斷修改完善，以反映社會(huì)需求�？萍荚谶M(jìn)步，社會(huì)在發(fā)展，作為調(diào)整社會(huì)和治理國(guó)家的工具，法律自然也應(yīng)當(dāng)不斷作出調(diào)整，以反映社會(huì)變化和社會(huì)需求，從而使法律成為促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的良法，而不是阻礙社會(huì)發(fā)展的枷鎖。最后，良法還要求立法應(yīng)實(shí)現(xiàn)民主立法。良法的制定，不僅要求立法有科學(xué)的論證，遵循法律原理和法律邏輯，使法律規(guī)范本身具有可行性和可操作性，而且還要求民主立法，使公民參與立法。2.嚴(yán)格執(zhí)法依法治國(guó)貫徹到行政機(jī)關(guān)就是要依法行政。行政機(jī)關(guān)既是法律的執(zhí)行者，又是社會(huì)公共事務(wù)的管理者，依法行政直接關(guān)乎依法治國(guó)能否實(shí)現(xiàn)。作為執(zhí)法者，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法行使行政權(quán)力，依法處理行政事務(wù)，公平、公正和有效地執(zhí)行法律；作為社會(huì)管理者，行政機(jī)關(guān)在貫徹執(zhí)行法律的過(guò)程中也會(huì)制定和形成具有普遍約束力的行政法規(guī)、規(guī)章等，確保這些行政法規(guī)、規(guī)章符合法律，反映人民意志，維護(hù)人民利益，規(guī)范行政行為，減少政府對(duì)市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不當(dāng)干預(yù)等也是依法治國(guó)對(duì)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)在要求。行政機(jī)關(guān)要依法行政，就應(yīng)當(dāng)做到以下幾點(diǎn)：①合理合法地制定行政法規(guī)、規(guī)章等；②依法行使行政權(quán)力；③建立行政權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。3.公正司法司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線，司法公正是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的關(guān)鍵。公正是法治的生命線，法治要求法官在進(jìn)行裁量時(shí)嚴(yán)格、公平、公正地適用法律，而不受外界權(quán)威的干擾和阻礙，維護(hù)社會(huì)公平正義。因此，依法治國(guó)要求深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，完善訴訟制度，健全公民權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督，落實(shí)司法保障作用，保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)。4.全民守法全民守法是依法治國(guó)的基礎(chǔ)和目標(biāo)。依法治國(guó)絕不允許任何人置身于法律制度之外甚至凌駕于法律制度之上，它要求所有人都必須在法律制度內(nèi)依法行事。公民懂法、守法、用法，積極行使權(quán)利和維護(hù)權(quán)利是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的社會(huì)基礎(chǔ)。因此，依法治國(guó)要求加強(qiáng)法制宣傳，培養(yǎng)公民法律意識(shí)，公民既要依法行使權(quán)利，又要依法履行義務(wù)；既要學(xué)會(huì)用法律武器保護(hù)自己的合法權(quán)益，又要積極運(yùn)用監(jiān)督權(quán)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是依法治國(guó)的總目標(biāo)�，F(xiàn)代治理體系的基本內(nèi)容就是要特別謹(jǐn)慎地運(yùn)用命令治理，最大限度地運(yùn)用規(guī)則治理。規(guī)則治理，即要求政府的一切治理活動(dòng)都必須依據(jù)事先制定的法律實(shí)施。黨的十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大戰(zhàn)略任務(wù)，是對(duì)黨的十五大報(bào)告提出的依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的進(jìn)一步深化，表明我國(guó)的社會(huì)主義法治建設(shè)進(jìn)入了新的歷史階段。（三）以依法治國(guó)新方略統(tǒng)領(lǐng)審批制度改革自依法治國(guó)寫(xiě)入憲法，成為憲法的基本原則后，依法治國(guó)就成為指導(dǎo)政府實(shí)施管理的基本原則。為在行政機(jī)關(guān)落實(shí)依法治國(guó)原則，推進(jìn)依法行政，自2004年開(kāi)始，國(guó)務(wù)院在6年時(shí)間里發(fā)布了3個(gè)綱領(lǐng)性文件，分別是《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》）、《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》、《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》。其中，《綱要》提出了依法行政的基本要求和用10年時(shí)間建成法治政府的目標(biāo)。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《依法治國(guó)決定》更是強(qiáng)調(diào)依法行政在依法治國(guó)中的作用，明確提出了推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府的目標(biāo)和措施，要求各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開(kāi)展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。為此，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹決定精神，圍繞建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)，開(kāi)展新一輪的行政體制改革。而審批制度改革應(yīng)當(dāng)是整個(gè)行政體制改革的核心環(huán)節(jié)，甚至應(yīng)當(dāng)是貫穿整個(gè)行政體制改革的紅線。因此，十八屆四中全會(huì)對(duì)于法治政府的論述，對(duì)審批制度改革具有重要意義。按照《依法治國(guó)決定》的精神，我們應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮法治對(duì)改革的引導(dǎo)、規(guī)范、促進(jìn)和保障作用，遵循職權(quán)法定、程序合法、公開(kāi)透明、法制統(tǒng)一的原則開(kāi)展包括審批制度改革在內(nèi)的行政體制改革，建設(shè)法治政府。筆者認(rèn)為，具體應(yīng)從以下幾方面著手：1.權(quán)責(zé)法定，推行權(quán)力清單制度《依法治國(guó)決定》指出要完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。因此，推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間，將成為建設(shè)法治政府的重要環(huán)節(jié)。所謂的權(quán)力清單，就是對(duì)政府及其職能部門(mén)所掌握的公共權(quán)力進(jìn)行全面梳理和界定，明晰權(quán)力和責(zé)任，同時(shí)將其列表制成清單公之于社會(huì)，讓權(quán)力行使公開(kāi)透明，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。權(quán)力清單是打造有限、有為、有效法治政府的手段，也是政府部門(mén)以清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)為核心的自我革命，既能有效規(guī)范權(quán)力的行使，防止出現(xiàn)權(quán)力不作為和越權(quán)行為，提高行政效能，又能將權(quán)力行使過(guò)程置于陽(yáng)光之下，從根本上杜絕權(quán)力濫用、權(quán)力尋租、權(quán)力腐敗等異化現(xiàn)象。為建立權(quán)力清單制度，政府各部門(mén)要對(duì)其所行使的公共權(quán)力進(jìn)行全面梳理，將職權(quán)目錄、實(shí)施主體、相關(guān)法律依據(jù)、具體辦理流程等以清單方式進(jìn)行列舉并公之于眾。當(dāng)然，建立權(quán)力清單制度并不只是對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行簡(jiǎn)單梳理和公布，而是通過(guò)這樣的過(guò)程依法對(duì)權(quán)力邊界進(jìn)行界定，解決好政府與市場(chǎng)社會(huì)之間、政府層級(jí)之間、部門(mén)之間如何分權(quán)的問(wèn)題，并以此進(jìn)行組織體系的再造，實(shí)現(xiàn)有效政府治理。因此，權(quán)力清單是之前進(jìn)行審批制度改革的繼續(xù)和深化，是政府轉(zhuǎn)變職能的必然要求，是建立現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然選擇，是防止權(quán)力腐敗的根本之策，也是法治政府建設(shè)的新措施。2.權(quán)力規(guī)范，以制度 科技規(guī)范行政權(quán)力行使同立法權(quán)和司法權(quán)相比，行政權(quán)具有直接性、主動(dòng)性、廣泛性、單方性、擴(kuò)張性等特點(diǎn)。因此，控制好行政權(quán)力是法治建設(shè)的核心內(nèi)容。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用制度和科技兩種手段，使行政權(quán)力行使實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和程序化。規(guī)范行政決策行為是規(guī)范行政權(quán)力的重點(diǎn)，是法治政府建設(shè)的前端。深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府，迫切需要把政府決策全面納入法治軌道�！兑婪ㄖ螄�(guó)決定》明確提出，要健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確。建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論。積極推行政府法律顧問(wèn)制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專(zhuān)家和律師參加的法律顧問(wèn)隊(duì)伍，保證法律顧問(wèn)在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。除建立各項(xiàng)制度規(guī)范權(quán)力行使外，各級(jí)政府還應(yīng)當(dāng)充分利用信息化手段，實(shí)現(xiàn)行政管理、行政許可的標(biāo)準(zhǔn)化管理。從規(guī)范權(quán)力的角度，信息化手段具有以下作用：其一，將行政管理權(quán)和行政許可權(quán)的法律程序和法律規(guī)則轉(zhuǎn)化為技術(shù)流程，并通過(guò)流程再造和優(yōu)化，完善行政程序和行政規(guī)則；其二，通過(guò)信息化手段可以細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類(lèi)、幅度，實(shí)現(xiàn)行政管理、行政許可的標(biāo)準(zhǔn)化；其三，借助信息平臺(tái)還可以實(shí)現(xiàn)在線審批監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦理、審批和監(jiān)管一體化，提高審批效率，提高便民服務(wù)水平；其四，借助網(wǎng)絡(luò)手段，實(shí)現(xiàn)各部門(mén)之間執(zhí)法的協(xié)同和信息共享；其五，信息化平臺(tái)還有助于全面貫徹政務(wù)公開(kāi)，公開(kāi)決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果等情況，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。3.權(quán)力監(jiān)督，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制有權(quán)必有責(zé),用權(quán)受監(jiān)督，這是權(quán)力運(yùn)行的基本規(guī)則。依法治國(guó)，首先要求政府要守法，而要讓政府守法，除規(guī)范權(quán)力外，還要監(jiān)督權(quán)力。全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略需要建立健全權(quán)力內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制，遏制政府的各種脫法行為、失法行為、違法行為。法治監(jiān)督體系分國(guó)家和社會(huì)兩種體系。國(guó)家監(jiān)督分權(quán)力機(jī)關(guān)、 行政機(jī)關(guān)、 司法機(jī)關(guān)三種監(jiān)督；社會(huì)監(jiān)督，如社會(huì)輿論監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督、群眾監(jiān)督等是國(guó)家監(jiān)督的重要來(lái)源和重要補(bǔ)充，是人民直接參與國(guó)家管理、行使當(dāng)家做主的權(quán)力的體現(xiàn)。加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，形成嚴(yán)密的權(quán)力監(jiān)督體系，唯此才能真正使權(quán)力受到監(jiān)督。在監(jiān)督的同時(shí)還要全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，嚴(yán)格確定不同部門(mén)及機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員的執(zhí)法責(zé)任和責(zé)任追究機(jī)制。權(quán)力授之有據(jù)、行之有規(guī)、錯(cuò)之有責(zé)是法治政府的應(yīng)有之義。構(gòu)建權(quán)責(zé)統(tǒng)一的行政監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，既是建設(shè)法治政府的必然要求，也是建設(shè)法治政府的根本保障�！兑婪ㄖ螄�(guó)決定》明確提出，要完善糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)機(jī)制，健全責(zé)令公開(kāi)道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、罷免等問(wèn)責(zé)方式和程序。
陸月星2015年11月