“謙抑”一詞體現(xiàn)了“謙讓”“抑制”“慎密”“恭謹(jǐn)”等意思。大致說(shuō)來(lái)，地方立法謙抑一般是指地方立法者以及地方立法參與者在進(jìn)行地方立法活動(dòng)時(shí)有必要秉承審慎、節(jié)制的宗旨，盡可能地達(dá)到地方性法規(guī)數(shù)量恰當(dāng)以及地方性法規(guī)質(zhì)量良好的目的。“謙抑”這一概念最先被應(yīng)用于刑法領(lǐng)域，隨后在民商法、行政法等部門(mén)法領(lǐng)域以及司法領(lǐng)域都有相關(guān)研究，相對(duì)而言，立法領(lǐng)域?qū)ζ涞难芯枯^少。但事實(shí)上，古今中外很多的立法思想和實(shí)踐中都蘊(yùn)含著謙抑的理念。例如，在西方世界中，無(wú)論是柏拉圖對(duì)法律的不信任、奧古斯丁要求世俗法必須遵循永恒法、孟德斯鳩所提到的立法權(quán)需要制約，還是薩維尼反對(duì)立法狂熱、萊奧尼有關(guān)立法之法泛濫會(huì)背離個(gè)人自由的論證、愛(ài)波斯坦所直言的簡(jiǎn)約法律的力量等，都是西方社會(huì)有關(guān)立法謙抑思想的重要理論論述。我國(guó)古代的“法令滋彰，盜賊多有”“漢初約法省刑”“唐律疏而不漏”“持法深者無(wú)善治”等思想及制度實(shí)踐，以及我國(guó)清末民國(guó)時(shí)期開(kāi)展的民商事習(xí)慣調(diào)查運(yùn)動(dòng),中華人民共和國(guó)成立后“成熟一部，制定一部”和“試點(diǎn)立法”等立法原則和方針，這些思想理論與制度的運(yùn)行無(wú)不體現(xiàn)了立法的謙抑精神。然而，盡管歷史上立法謙抑有豐富的思想淵源和制度實(shí)踐，也有相當(dāng)多中外學(xué)者的肯定，但在現(xiàn)實(shí)的立法實(shí)踐中，包括地方立法謙抑在內(nèi)的立法謙抑的相關(guān)原理并未受到足夠重視，也極少有學(xué)者對(duì)其進(jìn)行梳理總結(jié)。結(jié)合近年來(lái)我國(guó)立法領(lǐng)域出現(xiàn)的許多新變化和新特征，有必要從地方立法謙抑的角度去總結(jié)我國(guó)地方立法的相關(guān)問(wèn)題以反哺地方立法實(shí)踐。
隨著2015年《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）的修訂，地方立法主體擴(kuò)容至全國(guó)所有設(shè)區(qū)的市和4個(gè)不設(shè)區(qū)的市。加上省、自治區(qū)、直轄市等省一級(jí)地方立法主體，以及自治州這類市一級(jí)地方立法主體，我國(guó)地方立法主體數(shù)量達(dá)到350余個(gè)。地方立法主體數(shù)量的增加，又直接導(dǎo)致地方性法規(guī)的數(shù)量呈井噴式增長(zhǎng)。截至2019年1月1日，僅新增的享有地方立法權(quán)的243個(gè)市制定的地方性法規(guī)的總數(shù)已達(dá)906部，其中程序性地方性法規(guī)206部，實(shí)體性地方性法規(guī)700部。然而，地方立法謙抑的現(xiàn)實(shí)要求不僅表現(xiàn)在地方立法主體數(shù)量急劇增加、地方性法規(guī)數(shù)量飛速增長(zhǎng)等數(shù)量方面，而且設(shè)區(qū)的市地方立法趨同化現(xiàn)象越發(fā)明顯、各地僅因規(guī)范對(duì)象“有特色”而爭(zhēng)先立法、地方性法規(guī)超出地方立法權(quán)限范圍的情形時(shí)有發(fā)生，也對(duì)地方立法謙抑提出了現(xiàn)實(shí)要求。從地方立法謙抑的這一現(xiàn)實(shí)要求出發(fā)，通過(guò)深入研究和探討后筆者發(fā)現(xiàn),既有從立法理論上展開(kāi)地方立法謙抑研究的必要性，又有從地方立法實(shí)踐上討論地方立法謙抑的迫切性。
從立法理論的角度看，主要是代議制立法失靈和法律局限性兩個(gè)方面對(duì)地方立法謙抑提出了要求。所謂代議制立法失靈，即是指法律是一種地方性知識(shí)，并不總是能刻意設(shè)計(jì)，而在很大程度上或?qū)崒?shí)在在的是立法者表述的成果，而且人的有限理性、立法表達(dá)媒介的誤差以及現(xiàn)代法律理論研究也證明，法律在立法表達(dá)的過(guò)程中會(huì)存在一定程度的失真。再加上代議制本身在“代表”“公意”“選舉”等方面存在不少應(yīng)當(dāng)被質(zhì)疑的地方，這使制定法在根基上就存在問(wèn)題。法律局限性主要在于，法律僅僅是道德、習(xí)俗、政策、市場(chǎng)規(guī)則等多元社會(huì)規(guī)范中的一元，因而其管轄范圍有限；且因?yàn)榻^對(duì)的公正不可得、耗費(fèi)的成本可能巨大等原因，法律根本就無(wú)法達(dá)到至善至美的公正，而由于人的認(rèn)知有限、社會(huì)復(fù)雜多變、立法過(guò)程漫長(zhǎng)等原因，法律往往滯后于社會(huì)生活；法律繁雜也可能會(huì)存在眾多危害，如可能會(huì)干預(yù)私人領(lǐng)域進(jìn)而吞噬自由，可能會(huì)帶來(lái)權(quán)利主張的狂熱進(jìn)而妨礙公正，還可能會(huì)使人們因害怕承擔(dān)法律風(fēng)險(xiǎn)而不敢創(chuàng)新，進(jìn)而束縛人類進(jìn)步。因而，從立法理論的角度來(lái)看，地方立法謙抑確有其必要性。
從地方立法實(shí)踐的角度看，主要是地方立法能力不足、地方立法不成熟、地方立法權(quán)異化三個(gè)方面對(duì)地方立法謙抑所提的要求。地方立法能力不足，既包括地方立法主體資格受限、地方立法權(quán)限范圍不清等權(quán)利能力方面的不足，又包括地方立法機(jī)構(gòu)不健全、地方立法隊(duì)伍力量薄弱以及地方立法技術(shù)不到位等行為能力方面的不足。地方立法不成熟包括省一級(jí)、較大的市以及新增享有地方立法權(quán)的市的地方性法規(guī)頻繁修改所體現(xiàn)的地方立法不完善，祁連山事件、潘洪斌事件以及其他違法型地方性法規(guī)所體現(xiàn)的地方立法不規(guī)范，《江蘇省道路交通安全條例》（2012）、《青島市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》（2016）等諸多“觀賞型”地方性法規(guī)所體現(xiàn)的地方立法不實(shí)用。地方立法權(quán)異化則主要表現(xiàn)在，在地方性法規(guī)中通過(guò)設(shè)立增設(shè)專門(mén)機(jī)構(gòu)、增設(shè)下屬事業(yè)單位、為協(xié)調(diào)性虛職機(jī)構(gòu)掛牌設(shè)編的條款來(lái)增設(shè)編制，通過(guò)設(shè)立新設(shè)或擴(kuò)充部門(mén)職權(quán)的條款來(lái)增加權(quán)力。因而，從地方立法實(shí)踐的角度來(lái)看，地方立法謙抑確有其迫切性。
上述地方立法謙抑的實(shí)際操作，就其有效路徑來(lái)看，具體可以從以下四個(gè)方面進(jìn)行把握：第一，地方立法權(quán)的規(guī)制，包括尊重和保障個(gè)人權(quán)利以防止地方立法權(quán)侵犯公民權(quán)益，強(qiáng)化和落實(shí)地方立法者責(zé)任以確保地方立法權(quán)不被濫用，轉(zhuǎn)變地方立法參與者的意識(shí)以保證地方立法權(quán)科學(xué)行使，厘清社會(huì)規(guī)范的管轄范圍以防止地方立法權(quán)不當(dāng)干預(yù)法外空間，明晰央地立法領(lǐng)域以防止地方立法權(quán)超出法定權(quán)限。第二，地方立法活動(dòng)的規(guī)范，包括健全地方立法程序、落實(shí)地方立法審批備案制度、推進(jìn)地方開(kāi)門(mén)立法制度。第三，地方立法活動(dòng)的統(tǒng)籌，包括普遍性的地方立法事項(xiàng)由省或全國(guó)進(jìn)行統(tǒng)一立法，以及加強(qiáng)省市之間權(quán)力機(jī)關(guān)的聯(lián)合立法。第四，地方立法活動(dòng)的優(yōu)化，包括強(qiáng)化地方立法的立項(xiàng)論證以及地方性法規(guī)內(nèi)容的論證，完善地方立法前和地方立法后的評(píng)估，以及合理配置地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章與其他規(guī)范性文件。以上措施旨在確保地方立法謙抑，以提升地方立法的質(zhì)量，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)地方立法科學(xué)化。
而由于地方治理優(yōu)先化、地方治理的差異性和自主性，以及地方立法相較于中央立法的成本效益優(yōu)勢(shì)，地方立法權(quán)的適度下放成為地方治理現(xiàn)代化的客觀需求，這也在我國(guó)地方立法擴(kuò)張的事實(shí)中得到體現(xiàn)。從地方立法實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)地方立法在地方立法主體、地方立法權(quán)限范圍等方面還有待進(jìn)行適度擴(kuò)張。因此，地方立法在秉承謙抑理念的同時(shí)，還應(yīng)該注意適度擴(kuò)張，兩者不可偏頗。當(dāng)然，現(xiàn)今在我國(guó)地方立法暫不成熟之時(shí)，地方立法應(yīng)該以謙抑為主，輔之以穩(wěn)步適度地?cái)U(kuò)張。
綜上，本書(shū)通過(guò)文獻(xiàn)研究法、歷史分析法、實(shí)證分析法、規(guī)范分析法、案例分析法等研究方法的運(yùn)用，在立法法修改后，地方立法擴(kuò)容限權(quán)的這一新背景下，深入研究地方立法謙抑這一主題，描述現(xiàn)狀、分析原因、提出對(duì)策，希冀能在一定程度上緩解地方立法繁雜的現(xiàn)狀，進(jìn)而提高地方立法質(zhì)量，推進(jìn)我國(guó)地方法治建設(shè)，且將謙抑在法學(xué)上的研究擴(kuò)充至立法領(lǐng)域，對(duì)地方立法謙抑進(jìn)行相關(guān)研究，以豐富相關(guān)法學(xué)理論。