數(shù)字賦能整體智治

2019 年 10 月 24 日下午，習(xí)近平總書記在中共中央政治局就區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢進(jìn)行的第十八次集體學(xué)習(xí)中指出：要探索利用區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)共享模式，實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)跨部門、跨區(qū)域共同維護(hù)和利用，促進(jìn)業(yè)務(wù)協(xié)同辦理，深化最多跑一次改革，為人民群眾帶來更好的政務(wù)服務(wù)體驗(yàn)。

十四五期間，通過推動數(shù)字政府整體集約建設(shè)，形成與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的數(shù)字治理能力，帶動促進(jìn)數(shù)字社會建設(shè)，有力支撐國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化已經(jīng)成為我國數(shù)字政府實(shí)踐的主要戰(zhàn)略。

數(shù)字政府是政府應(yīng)用數(shù)字化技術(shù)實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)流程重塑、組織機(jī)構(gòu)重構(gòu)與核心能力重建的過程，在這一過程中可降低行政成本，提高政府履職效能。

數(shù)字化技術(shù)降低了信息流通的成本，減少了信息的不對稱，提高了應(yīng)對不確定性的能力，還能夠幫助政府重塑橫向和縱向的業(yè)務(wù)流程，尤其是數(shù)據(jù)分析技術(shù)、人工智能技術(shù)，應(yīng)用它們可以實(shí)現(xiàn)流程的自動化、智能化，減少人為干預(yù)環(huán)節(jié)。也就是說，數(shù)字政府的業(yè)務(wù)流程重塑是通過在業(yè)務(wù)流程中引入大量具有計(jì)算處理能力、分析能力的智能節(jié)點(diǎn)來實(shí)現(xiàn)的。

數(shù)字技術(shù)以及數(shù)據(jù)要素融入政府的決策、執(zhí)行、監(jiān)督三大環(huán)節(jié)，推動決策更加精準(zhǔn)、執(zhí)行更加迅速、監(jiān)督更加及時。但是，大量平臺成為政府治理體系的核心組成部分，為跨部門、跨層級、跨區(qū)域的政府履職和機(jī)構(gòu)重組提出了新的要求。這需要政府內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)在治理體系上進(jìn)行適應(yīng)性變革，尤其是依靠數(shù)字化技術(shù)構(gòu)建數(shù)字化平臺，即政府的平臺化。

數(shù)字時代的顯著特征之一就是各種數(shù)據(jù)要素的流動和配置呈現(xiàn)全空間、全時間、全環(huán)節(jié)、全方位、全鏈條、瞬時性、爆發(fā)性等特征，不確定性增強(qiáng)的同時，系統(tǒng)性、整體性也在增強(qiáng)。通過打破橫向、縱向的部門壁壘，構(gòu)建一個整體的智治政府。這需要重建核心能力，主要是能夠提前預(yù)知的能力、能夠科學(xué)決策的路徑選擇能力、能夠靈活重組要素的能力、應(yīng)對涌現(xiàn)的能力以及多元化利益整合的能力。

數(shù)字政府的建設(shè)是政府重塑核心能力的過程。流程重塑和組織重構(gòu)是工具層面的，能力重建是目的層面的。數(shù)字化技術(shù)在政府的應(yīng)用，其目的指向應(yīng)該是組織的數(shù)字化、能力的數(shù)字化，應(yīng)該是優(yōu)化既有的能力，構(gòu)建新的能力，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化。

數(shù)字政府是電子政務(wù)發(fā)展的新階段。數(shù)字技術(shù)被普遍應(yīng)用于政府治理活動中，以推動政府?dāng)?shù)字化。數(shù)字政府是以數(shù)據(jù)要素為核心要素的新型治理體系，某種意義上是一個新的治理模式暨數(shù)據(jù)驅(qū)動治理模式、治理工具、治理體系的變革，發(fā)揮了主導(dǎo)作用。

數(shù)字政府會歷經(jīng)三個子階段：數(shù)據(jù)治理、可編程治理和智能治理。數(shù)據(jù)治理階段以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的匯聚共享為核心目標(biāo)，通過治理政務(wù)數(shù)據(jù)、匯聚社會數(shù)據(jù)、構(gòu)建公共數(shù)據(jù)開放平臺，在對數(shù)據(jù)進(jìn)行可信治理的基礎(chǔ)上，以數(shù)據(jù)要素的跨部門、跨層級、跨區(qū)域的流通實(shí)現(xiàn)整體政府的治理目標(biāo)；可編程治理階段以實(shí)現(xiàn)高效協(xié)同治理為核心目標(biāo)，通過軟件編程、智能合約、隱私計(jì)算、多方計(jì)算等信息技術(shù)，對治理工具、治理規(guī)則、治理要素的數(shù)字化構(gòu)建橫縱協(xié)同、多元聯(lián)動的業(yè)務(wù)交換樞紐平臺，通過智能合約實(shí)現(xiàn)整體政府的治理目標(biāo)；智能治理階段以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)治理為核心目標(biāo)，治理主體和治理對象通過廣泛應(yīng)用數(shù)字技術(shù)構(gòu)建多場景的智能化治理交互系統(tǒng)，通過社會感知技術(shù)、人工智能技術(shù)、數(shù)據(jù)分析技術(shù)、可信計(jì)算技術(shù)，構(gòu)建既能實(shí)現(xiàn)整體回應(yīng)公共治理需求又能精準(zhǔn)回應(yīng)公共治理需求的能力。

按照英國學(xué)者克里斯托弗·波利特（Christopher Pollit）的定義，整體政府是指一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動以實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式。數(shù)字技術(shù)在工具層面為整體政府的構(gòu)建提供了新的解決方案，可以將數(shù)字政府看作綜合集成運(yùn)用數(shù)字技術(shù)構(gòu)建整體政府的數(shù)字化探索。整體政府構(gòu)建有四大核心目標(biāo)：消除不同政策的矛盾、提高稀缺資源的利用率、促進(jìn)不同利益主體協(xié)作和為公眾提供無縫服務(wù)。作為對抗部門主義政出多頭現(xiàn)象的公共管理理念，整體政府要求在政府內(nèi)部、政府與公眾、政府與企業(yè)之間形成嚴(yán)密的協(xié)作機(jī)制并實(shí)現(xiàn)功能整合。從 2017 年開始，我國在政務(wù)信息化建設(shè)中提出了政務(wù)服務(wù)的三融五跨協(xié)同管理和服務(wù)目標(biāo)。所謂三融五跨，是指技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合和跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)。在 2021 年的《十四五推進(jìn)國家政務(wù)信息化規(guī)劃》中，我國確立了政務(wù)信息化建設(shè)總體邁入以數(shù)據(jù)賦能、協(xié)同治理、智慧決策、優(yōu)質(zhì)服務(wù)為主要特征的融慧治理新階段的規(guī)劃目標(biāo)。以整體政府理論為基礎(chǔ)，應(yīng)用數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)整體智治成為指引我國數(shù)字政府建設(shè)的主要綱領(lǐng)。

縱觀國家十四五綱要、十四五政務(wù)信息化規(guī)劃、十四五數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)劃所確立的國家數(shù)字化戰(zhàn)略布局，區(qū)塊鏈技術(shù)成為我國數(shù)字治理體系和治理能力建設(shè)中的重要數(shù)字技術(shù)。區(qū)塊鏈具有難偽造、全留痕、可追溯、透明、共管理等特征，這使得區(qū)塊鏈在三融五跨應(yīng)用中具有極高的技術(shù)價值。從十四五政務(wù)信息化規(guī)劃把區(qū)塊鏈列為政務(wù)應(yīng)用、政務(wù)數(shù)據(jù)交換共享、公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的主要應(yīng)用方向，我們可以看出，區(qū)塊鏈為不同治理主體之間、治理主體與治理對象之間、不同治理層級之間的數(shù)據(jù)安全可信交換共享提供了新的技術(shù)解決方案。

以政務(wù)數(shù)據(jù)共享為例。利用區(qū)塊鏈技術(shù)的不可篡改、可追溯、 零信任交易的特性，對適合上鏈的政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行分布式記賬交換，以及對不適合上鏈的數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)操作行為分布式記賬存證，能夠有效解決數(shù)據(jù)流通中責(zé)任、權(quán)屬、風(fēng)險的管理問題。

區(qū)塊鏈技術(shù)作為可信技術(shù)的一種，對于構(gòu)建陽光政府、法治政府、透明政府、服務(wù)政府具有很大的技術(shù)支撐能力和價值。推進(jìn)區(qū)塊鏈技術(shù)在數(shù)字政府的應(yīng)用，一是構(gòu)建全國一體化的區(qū)塊鏈政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)跨層級、跨部門、跨地區(qū)數(shù)據(jù)的可信交換、共享、應(yīng)用；二是推進(jìn)區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于責(zé)任清單、權(quán)力清單、事項(xiàng)清單的可信管理，建立邊界清晰、權(quán)責(zé)明確的可信業(yè)務(wù)協(xié)同體系；三是推進(jìn)通用數(shù)據(jù)，唯一性數(shù)據(jù)，跨部門、跨層級、跨區(qū)域數(shù)據(jù)的上鏈管理，構(gòu)建一體化的基礎(chǔ)政務(wù)數(shù)據(jù)庫；四是推進(jìn)政府資產(chǎn)（含數(shù)據(jù)資產(chǎn)）的區(qū)塊鏈管理；五是推進(jìn)基于智能合約技術(shù)的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建智能化、自動化的橫縱智能協(xié)同業(yè)務(wù)體系。

區(qū)塊鏈技術(shù)作為可信技術(shù)的一種，將成為支撐整體智治的數(shù)字政府建設(shè)的主要數(shù)字技術(shù)，因此，探索和推動區(qū)塊鏈在數(shù)字政府建設(shè)中的應(yīng)用創(chuàng)新，對于構(gòu)建整體智治公共治理體系具有重要的工程價值和實(shí)踐意義。